此輪油氣改革涉及全產(chǎn)業(yè)鏈，具體方向包括體制改革和國企改革兩條主線，上游勘探和中游管網(wǎng)引入民營資本的混改是核心內(nèi)容和最大看點。此外，還將進一步放開原油進口權(quán)、非國營貿(mào)易進口資質(zhì)、成品油出口權(quán)等。從趨勢看，油氣改革的過程就是重組改制、合資合作，不斷引入民資打破壟斷。一旦油氣產(chǎn)業(yè)上下游各主要環(huán)節(jié)包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運輸、流通、煉化等都實現(xiàn)了市場化改造，那將是油氣領(lǐng)域向市場化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變。

國務院日前印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（下稱《意見》）明確強調(diào)，深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向，體現(xiàn)能源商品屬性；堅持底線思維，保障國家能源安全；堅持嚴格管理，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的安全；堅持惠民利民，確保油氣供應穩(wěn)定可靠；堅持科學監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用；堅持節(jié)能環(huán)保，促進油氣資源高效利用。這份經(jīng)過3年多醞釀形成的改革方案，預示油氣行業(yè)有望成為國企混合所有制改革的領(lǐng)頭羊。

油氣體制改革作為我國深化改革的重要環(huán)節(jié)，大幕其實早已拉開。年初以來，國家發(fā)改委印發(fā)了《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，并在3月發(fā)布2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案，強調(diào)適度有序放開油氣勘查開采等競爭性業(yè)務，加快研究制定改革配套政策和專項方案，完善油氣進出口管理體制。國家發(fā)改委政策研究室主任兼新聞發(fā)言人嚴鵬程近日表示，第三批混改試點的遴選已啟動。石油、天然氣領(lǐng)域的混改試點，擬待油氣行業(yè)改革方案正式實施后，在第三批試點中統(tǒng)籌推進。

當下國際能源價格低位運行，盡快啟動石油天然氣體制改革已成各界共識。自4月中旬以來，國際油價累計跌幅已超過13%。5月5日，國際油價跌至每桶45美元左右，回到了去年11月底OPEC減產(chǎn)協(xié)議出爐之前的水平。近年來，世界能源格局在急劇變化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依賴石油能源的新技術(shù)正在不斷完善或替代品進程加快，國際油價大幅震蕩，未來走勢充滿變數(shù)。而低油價對石油消費有巨大推動。數(shù)據(jù)顯示，在石油價格低廉的2015年，世界石油需求增長了200萬桶/日，是自金融危機以來的最大增長。2016年又強勁增長了160萬桶/日。預計到2022年全球石油需求平均每年將增長120萬桶/日。隨著頁巖油氣的革命性突破，世界油氣呈現(xiàn)OPEC、俄羅斯—中亞、北美等多極供應新格局。中國、歐盟等國家和地區(qū)的可再生能源發(fā)展，也帶動了全球能源供應日趨多元化，供應能力不斷增強，全球能源供需相對寬松。不過，正如國際能源署在《2017石油市場報告》所言，在主要發(fā)展中經(jīng)濟體的引領(lǐng)下，預期石油需求的強勁增勢至少要持續(xù)到2022年。2015年至2016年，上游投資前所未有地減少，這雖然對降低成本有一定的作用，但若上游新項目不能盡快落實，剩余產(chǎn)能將逐步減少，2020年之后，全球石油市場有可能陷入“供不應求”的泥淖，出現(xiàn)價格飆升的風險。

因此，抓住當下有利時機，加快推進能源發(fā)展從總量擴張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的根本需要。看此次《意見》部署的八個方面重點改革任務，此輪油氣改革涉及全產(chǎn)業(yè)鏈，具體方向包括體制改革和國企改革兩條主線，上游勘探和中游管網(wǎng)引入民營資本的混改是核心內(nèi)容和最大看點。

對上游領(lǐng)域的改革，《意見》提出的首要任務是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。在保護性開發(fā)前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。

長期以來，制約民間投資的一個重要制度性因素是準入限制。以能源領(lǐng)域壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)為例，我國具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長油田四家，原油進口權(quán)也集中于幾大公司，市場化競爭很不充分。2015年國土資源部宣布在新疆六塊油氣區(qū)塊試點招標，標志著油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域改革破冰。國家能源局表示，通過試點及時總結(jié)出可復制、能推廣、立修法的制度經(jīng)驗，適時向全國推廣，推進投資主體的多元化，引導社會資本、民間資本進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。而今《意見》出臺，意味著能源上游環(huán)節(jié)對民資的開放程度進一步加深。市場普遍認為，上游領(lǐng)域?qū)⒆罱K走向完全開放：一是放開礦權(quán)市場，由登記制改為招標制；二是放寬勘探和開發(fā)資質(zhì)的條件限制；三是提高持有成本，嚴格探礦權(quán)退出機制；四是建立油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度等。這將在長期內(nèi)利好民營油氣和油田服務企業(yè)。同時，新一輪油氣改革還將進一步放開原油進口權(quán)、非國營貿(mào)易進口資質(zhì)、成品油出口權(quán)等。

我國天然氣管網(wǎng)第三方準入程度并不高，這有來自上游經(jīng)營主體壟斷準入的要求，有來自中游管網(wǎng)設施互聯(lián)互通不足、輸送能力有限的短板限制，有來自下游市場“長協(xié)”消納困難的客觀現(xiàn)實，也有配套法律法規(guī)不健全、缺少可操作性實施細則和準入條件標準等制度方面的原因。據(jù)了解，當前我國油氣中游輸配環(huán)節(jié)仍高度集中在三大國有石油公司手中，分別占到85%、8%和5%。因而，推進油氣管網(wǎng)獨立是本輪油氣體制改革的最大關(guān)注點。此次《意見》提出，將分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開；完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。

不過，從我國天然氣發(fā)展的階段來看，管網(wǎng)獨立將是個循序漸進的過程。從方向上看，未來管網(wǎng)獨立改革將是分步走；從路徑上看，可能將在“三桶油”內(nèi)部先實現(xiàn)管輸業(yè)務的相對獨立，業(yè)務和上游、下游徹底分離，資產(chǎn)和人員從母公司分離，財務獨立核算，制定出管網(wǎng)無歧視向第三方放開的實施辦法以及監(jiān)管制度。隨后，在時機成熟時形成獨立的法律主體、統(tǒng)一調(diào)度等后續(xù)步驟。改革后，天然氣氣源競爭將更激烈，輸配層級將有效壓縮，從而有效降低氣電成本。此外，上海和重慶石油天然氣交易中心投入運行，為天然氣價格市場化提供了開放的交易平臺。改革提速將為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步掃清體制障礙，進而形成更有效率的產(chǎn)業(yè)體系，天然氣發(fā)電也將從中受益。

作為混改的七大重要領(lǐng)域之一，新一輪油氣改革必將打破油氣產(chǎn)業(yè)鏈的固化格局。從趨勢看，油氣改革的過程就是重組改制、合資合作，不斷引入民資打破壟斷。如果油氣產(chǎn)業(yè)的上下游各主要環(huán)節(jié)包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運輸、流通、煉化等都實現(xiàn)了市場化改造，那將是油氣領(lǐng)域向市場化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變。

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