為加強(qiáng)與規(guī)范特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)與管理，浙江省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室近日印發(fā)《浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃指南（試行）》，這是全國(guó)首個(gè)針對(duì)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)劃出臺(tái)的專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)文件。

最早的特色小鎮(zhèn)成功范例出自浙江，如今，全國(guó)各地紛紛學(xué)習(xí)浙江模式。特色小鎮(zhèn)在中國(guó)已步入發(fā)展的“快車(chē)道”。但是，在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，出現(xiàn)的一些問(wèn)題，也必須引起我們足夠的重視。

1、特色發(fā)展

源自浙江、如今在全國(guó)遍地開(kāi)花的特色小鎮(zhèn)，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，它有一個(gè)鮮明特點(diǎn)——在區(qū)區(qū)幾平方公里土地上實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間的融合。

自2016年起，中央開(kāi)始將特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建列為農(nóng)村重點(diǎn)工作之一，各部委、各級(jí)地方政府陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)政策，從土地、財(cái)稅、金融等三方面陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)政策，支持特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，特色小鎮(zhèn)進(jìn)入國(guó)家層面推廣階段。

從整體上看，各地在金融方面政策扶持力度差距較小，但土地、財(cái)政支持方面差異較大：

天津、云南、福建、江蘇等省在土地、財(cái)政等方面均給予較多的優(yōu)惠政策，而遼寧、海南等省份除一定程度資金支持外，扶持力度相對(duì)較??；

在政策優(yōu)惠程度居中省份中，浙江、江蘇、山東等省份在土地、財(cái)政等方面?zhèn)戎赜诳己撕螵?jiǎng)懲，而河北、重慶、江西、甘肅、湖北等省市則側(cè)重于先期支持。

特色小鎮(zhèn)數(shù)量分布

從區(qū)域分布情況看，特色小鎮(zhèn)存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題：

華東、尤其是長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍，居民收入水平較高，特色小鎮(zhèn)發(fā)展得有聲有色，蘇、浙、魯三省位列特色小鎮(zhèn)總量前三，第二批特色小鎮(zhèn)入選數(shù)量是第一批入選特色小鎮(zhèn)數(shù)量的2倍之多；

西南、西北老少邊窮地區(qū)迫切渴望“后發(fā)”機(jī)遇，亟待通過(guò)政策扶持發(fā)揮地域特色，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面積極性非常高；

華北尤其京、津、冀地區(qū)特色小鎮(zhèn)數(shù)量相對(duì)偏少，未來(lái)仍具備較大發(fā)展空間。

三地區(qū)特色小鎮(zhèn)數(shù)量對(duì)比

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度來(lái)看，逾60%的特色小鎮(zhèn)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，如旅游、文化、農(nóng)林牧漁等，其中以旅游產(chǎn)業(yè)為主的小鎮(zhèn)占比達(dá)到37%，超過(guò)1/3，連同占比16%的文化產(chǎn)業(yè)一起，僅文旅類(lèi)小鎮(zhèn)便占據(jù)了特色小鎮(zhèn)的半壁江山。

新興信息、健康、時(shí)尚、金融、環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)占比在30%以上，相對(duì)較少。

特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例

浙江清華長(zhǎng)三角研究院區(qū)域發(fā)展研究中心的最新研究成果表明：

截至目前，全國(guó)共有403個(gè)特色小鎮(zhèn)（2016年住建部公布的第一批為127個(gè)，第二批為276個(gè)）；

共有20個(gè)省份提出特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建計(jì)劃，總計(jì)劃數(shù)量已超過(guò)1500個(gè)；

結(jié)合剩余14個(gè)尚未公布計(jì)劃的省份進(jìn)行推算，全國(guó)至少將出現(xiàn)2000多個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)，它們將成為國(guó)家千鎮(zhèn)計(jì)劃的后備軍。

大多數(shù)省份將小鎮(zhèn)的建設(shè)時(shí)間劃定為3到5年，其中共有15個(gè)省計(jì)劃在“十三五”期間完成百鎮(zhèn)計(jì)劃，與國(guó)家千鎮(zhèn)培育計(jì)劃時(shí)間表保持同步。

可以說(shuō)，特色小鎮(zhèn)在中國(guó)已步入發(fā)展的“快車(chē)道”，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民獲得了實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)地方發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了促進(jìn)作用。正因如此，有關(guān)方面才在日前啟動(dòng)了第二批特色小鎮(zhèn)申報(bào)，并在近期就特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展和規(guī)范，提出了更多的指導(dǎo)和要求。

2、隱憂日顯

但是，在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，“快車(chē)道”上的風(fēng)險(xiǎn)和隱憂日漸凸顯，正如一些重要指導(dǎo)性文件所揭示的那樣，必須引起我們足夠的重視。

2017年12月4日，國(guó)家四部委（發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部）《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱為“《意見(jiàn)》”）指出，近年來(lái)，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，取得了一些進(jìn)展，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜居宜業(yè)、富有活力的特色小鎮(zhèn)。但在推進(jìn)過(guò)程中，也出現(xiàn)了概念不清、定位不準(zhǔn)、急于求成、盲目發(fā)展以及市場(chǎng)化不足等問(wèn)題，有些地區(qū)甚至存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇和房地產(chǎn)化的苗頭。

隱憂之一：“大干快上”不免泥沙俱下

2016年特色小鎮(zhèn)建設(shè)的號(hào)角吹響以來(lái)，各級(jí)政府以及開(kāi)發(fā)商都熱烈響應(yīng)。當(dāng)前全國(guó)層面已經(jīng)批復(fù)403個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)。此外，各級(jí)政府以及企業(yè)還有一大批建設(shè)計(jì)劃。

如此“大干快上”，一方面，展示出各界對(duì)特色小鎮(zhèn)模式的熱情以及對(duì)轉(zhuǎn)型期發(fā)展機(jī)遇的渴求，另一方面，也隱伏著“盲目上馬”、“政府大包大攬”、忽略投資效率及風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

相較于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)模式，特色小鎮(zhèn)建設(shè)最大的差異是集約化開(kāi)發(fā)和成片“翻新”，需要大量資金支撐。

舉個(gè)例子，與房地產(chǎn)項(xiàng)目不同，特色小鎮(zhèn)建設(shè)除了建筑本身之外，還要建設(shè)道路、管網(wǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、辦公樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。實(shí)際上，它是多個(gè)項(xiàng)目的集群。

那么，錢(qián)從哪來(lái)？

這對(duì)地方政府和開(kāi)發(fā)商都是巨大的考驗(yàn)。

據(jù)《中國(guó)企業(yè)報(bào)》報(bào)道，江蘇每個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)大約需要新增投資30億元至50億元，其中，產(chǎn)業(yè)投資占比不低于70%。由此便知，資金實(shí)力略差的開(kāi)發(fā)商面臨的壓力有多大。

巨量資金需求背后隱藏的是巨量的債務(wù)，在新常態(tài)下，特色小鎮(zhèn)即便建設(shè)好了，又需要多少人口和產(chǎn)業(yè)來(lái)填充？特色小鎮(zhèn)如果像房地產(chǎn)一樣供給過(guò)剩？該如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)？

不僅如此，特色小鎮(zhèn)模式并非單純的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新或鄉(xiāng)村社區(qū)改造。在很大程度上，它是對(duì)幾平方公里范圍內(nèi)的自然/人文環(huán)境、社會(huì)面貌、社區(qū)結(jié)構(gòu)甚至生產(chǎn)/生活方式的徹底改變。

如果考慮周密、舉措得當(dāng)，這種“顛覆性”的改變將有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全方位“更新?lián)Q代”，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展的“彎道超車(chē)”。

倘若倉(cāng)猝上馬、蠻干強(qiáng)推，則可能造成嚴(yán)重后果。

更令人憂慮的是，在整個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)“顛覆性”改變的背景下，負(fù)面后果一旦產(chǎn)生，即便可以補(bǔ)救，也勢(shì)必要付出巨大的代價(jià)。

因此，必須做好預(yù)研，謀定而后動(dòng)。

隱憂之二：“變相地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”陰魂不散

許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和背后的“金主”紛紛涉足特色小鎮(zhèn)，有的提出了文旅小鎮(zhèn)的發(fā)展方向，有的嘗試用農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)一種理想的生活方式，有的則大舉進(jìn)軍科技小鎮(zhèn)領(lǐng)域……

這原本無(wú)可厚非，甚至在某種程度上值得鼓勵(lì)，但是卻將不可避免地將一些房地產(chǎn)業(yè)的痼疾“傳染”到特色小鎮(zhèn)建設(shè)中來(lái)。

一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商最擅長(zhǎng)的是在各地建設(shè)相同模板的“標(biāo)準(zhǔn)樓盤(pán)”，而特色小鎮(zhèn)的生命力和活力在“特色”上。

什么是“特色”？就是千鎮(zhèn)千面、因地制宜，如果搞標(biāo)準(zhǔn)化，喪失了“特色”，“小鎮(zhèn)”也就失去了靈魂。

另一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的強(qiáng)項(xiàng)是“賺快錢(qián)”，主要依靠賣(mài)房牟利，社區(qū)配套服務(wù)往往只是用于抬高房?jī)r(jià)的工具；而特色小鎮(zhèn)只能“賺慢錢(qián)”——等到基礎(chǔ)建設(shè)階段完成后，憑借入住或就地發(fā)展的各種產(chǎn)業(yè)盈利。

在這種情況下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商很難通過(guò)“快建快賣(mài)”迅速套現(xiàn)離場(chǎng)，很可能不得不手握一堆“樓盤(pán)”，陪著“租客”（入住產(chǎn)業(yè)和二級(jí)發(fā)展商）共同“走長(zhǎng)線”，將盈利點(diǎn)轉(zhuǎn)移到租金和服務(wù)收入上。

這將對(duì)開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、融資能力等方面均構(gòu)成新挑戰(zhàn)，或?qū)⒊霈F(xiàn)周轉(zhuǎn)不靈、資金鏈緊張等問(wèn)題。

特色小鎮(zhèn)并非純粹的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，而是承載著諸多使命的綜合項(xiàng)目，為防止出現(xiàn)“爛尾高峰”，須對(duì)這股熱潮中的某些不理性因素進(jìn)行調(diào)整。

隱憂之三：陷入空洞化陷阱

正如《意見(jiàn)》等文件中所指出的，特色小鎮(zhèn)也切實(shí)存在著“特色不特”的“空洞化”隱憂。

首先，如前所述，大量特色小鎮(zhèn)是資金、政策驅(qū)動(dòng)型，“不接地氣”，和當(dāng)?shù)鼐用?、產(chǎn)業(yè)缺乏有機(jī)紐帶和利益重合點(diǎn)，缺乏足夠的“生血機(jī)能”。一旦資金、政策的“潮頭”消減，就可能陷入“空洞”的尷尬局面。

其次，在城市化大潮下，農(nóng)村人口資源的爭(zhēng)奪趨于白熱化。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)報(bào)告，2015年跨省流動(dòng)農(nóng)民工80%流入了地級(jí)以上大中城市，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工54.6%流入了地級(jí)以上大中城市。而縣、鄉(xiāng)則為人口流出的主要區(qū)域。

據(jù)報(bào)道，在第一批127個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)中，有多達(dá)35個(gè)面臨著人口流出的難題。其中，位于農(nóng)業(yè)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)人口流出最多，有約33%的該類(lèi)特色小鎮(zhèn)表現(xiàn)為人口凈流出。

從城市的行政等級(jí)來(lái)看，小鎮(zhèn)幾乎位于城市行政等級(jí)的最底層，大多交通不便，醫(yī)院學(xué)校等配套設(shè)施差強(qiáng)人意，當(dāng)?shù)厝硕鄶?shù)一有錢(qián)就在縣城或省城買(mǎi)房置業(yè)，如果缺乏人口的聚集，特色小鎮(zhèn)也會(huì)成為空心鎮(zhèn)。

3、出路在哪？

針對(duì)上述隱憂，我們需要契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要，建設(shè)新一代特色小鎮(zhèn)。

出路之一：接地氣

首先，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要“接地氣”，變資金、政策驅(qū)動(dòng)型和“輸入型”小鎮(zhèn)為“觸媒生發(fā)型”小鎮(zhèn)——不盲目依賴資金輸血、項(xiàng)目“剛性”引入和政策扶持，而是和本地強(qiáng)項(xiàng)相結(jié)合，不僅能夠建成、存活，也要讓它能夠盡快“斷奶”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)效益。

最早的特色小鎮(zhèn)成功范例出自浙江，如今，全國(guó)各地紛紛學(xué)習(xí)浙江模式。很多人可能忽略了一個(gè)現(xiàn)實(shí)：浙江特色小鎮(zhèn)的成功得益于當(dāng)?shù)厣幌⒌膭?chuàng)業(yè)精神和發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。浙江氣候宜人、人文氣息濃厚、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”的模式下，不同的小鎮(zhèn)自覺(jué)分工，已經(jīng)形成良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，具有足夠的吸引力聚攏資源。

因此，若不顧自身?xiàng)l件，機(jī)械復(fù)制“浙江模式”，就可能造成“橘逾淮為枳”的后果。

同樣，在一些迫切希望搭上特色小鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有的地方政府不惜大包大攬。依托當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的歷史文化、民俗傳統(tǒng)、景觀資源打造文旅小鎮(zhèn)無(wú)可厚非，然而，若想使其具有持續(xù)的生命力，則要滿足嚴(yán)格的區(qū)位條件——設(shè)立在擁有大量人口的大城市周邊，交通便捷。

換言之，我們學(xué)習(xí)“浙江模式”，更多應(yīng)該在戰(zhàn)略層面，因地制宜、因時(shí)制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短、注重實(shí)效。

出路之二：農(nóng)民利益最大化

歷年中央“一號(hào)文件”都反復(fù)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)立足于農(nóng)村實(shí)際，始終堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。2018年“一號(hào)文件”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，應(yīng)堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。

在新時(shí)代的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，必須始終讓農(nóng)民、尤其本地農(nóng)民成為“主角”和受益主體，凡最終有利于本地農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展方向，就必然是正確的、有前途的，反之則可能走入“套牌小鎮(zhèn)”的誤區(qū)。

《意見(jiàn)》從不同層次、側(cè)面指明了新時(shí)期特色小鎮(zhèn)發(fā)展的方向：

堅(jiān)持以人為本、防止千鎮(zhèn)一面和房地產(chǎn)化、準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵、注重打造鮮明特色、有效推進(jìn)“三生融合”；

落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，劃定特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，避免另起爐灶、大拆大建；

鼓勵(lì)盤(pán)活存量和低效建設(shè)用地，嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模，全面實(shí)行建設(shè)用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農(nóng)田；

立足區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)積淀和地域特征，以特色產(chǎn)業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色功能和特色建筑，找準(zhǔn)特色、凸顯特色、放大特色，防止內(nèi)容重復(fù)、形態(tài)雷同、特色不鮮明和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)；

聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端方向，著力發(fā)展優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、創(chuàng)新供應(yīng)鏈，吸引人才、技術(shù)、資金等高端要素集聚，打造特色產(chǎn)業(yè)集群；

各地區(qū)要準(zhǔn)確理解特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵特質(zhì)，立足產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”，推動(dòng)創(chuàng)新性供給與個(gè)性化需求有效對(duì)接，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)和新型城鎮(zhèn)化有效載體，“不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝”。

出路之三：合理比重

處理好政府、市場(chǎng)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的“比重”。

2018年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。

《意見(jiàn)》也指出，應(yīng)“厘清政府與市場(chǎng)邊界”、“嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，強(qiáng)調(diào)政府職能主要在規(guī)劃引導(dǎo)、營(yíng)造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)等層面，要“順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)”，應(yīng)避免政府舉債建設(shè)加重債務(wù)包袱，統(tǒng)籌考慮綜合債務(wù)率、現(xiàn)有財(cái)力、資金籌措和還款來(lái)源，穩(wěn)妥把握配套設(shè)施建設(shè)節(jié)奏。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，也是社會(huì)改造項(xiàng)目、區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目、社會(huì)安定項(xiàng)目、地方文化項(xiàng)目；不僅僅是“求財(cái)工程”，也同時(shí)是“民心工程”、“文化工程”、“基層建設(shè)工程”、“社會(huì)改造工程”和“環(huán)境工程”。

政府既不能大包大攬，也不能一切撒手、任由市場(chǎng)和資本“大水漫灌”。同樣，惟有適應(yīng)市場(chǎng)生存需要的特色小鎮(zhèn)才能“存活”。

城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律是“慢工細(xì)活”出精品，特色小鎮(zhèn)建設(shè)也應(yīng)樹(shù)立“賺慢錢(qián)”的市場(chǎng)意識(shí)，避免短期效應(yīng)及其副作用。對(duì)此政府和政策也需盡到引導(dǎo)、約束的職責(zé)。