吳曉靈:加強對無牌照金融活動的監(jiān)管

資管“退潮”記在經(jīng)歷數(shù)年的規(guī)模膨脹之后，券商資管和基金子公司管理規(guī)模迎來了拐點，數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，基金子公司管理規(guī)模已經(jīng)連續(xù)兩個季度出現(xiàn)負增長，而券商資管更是迎來了投資范圍擴容5年以來的首次規(guī)模削減，這背后則是監(jiān)管對市場規(guī)范的引導。2016年下半年，證監(jiān)會連續(xù)發(fā)布多項約束性文件，加強對機構(gòu)資管業(yè)務的監(jiān)管與治理，并提出資管業(yè)要“回歸本源”。 

在監(jiān)管不斷加強和金融環(huán)境發(fā)生改變的情況下，影響的不僅僅是規(guī)模，還有機構(gòu)資管業(yè)務開發(fā)的難度有所加大，以及不少從業(yè)人員的“轉(zhuǎn)身”。然而，這并非全部，隨著行為監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管在未來的推進以及落實資金“脫虛向?qū)崱钡囊?，資管行業(yè)將承受更大的壓力。這預示著資管機構(gòu)需進行業(yè)務調(diào)整，如目前不少機構(gòu)已在開展回報率更高的主動型融資類業(yè)務以及進一步開拓包括量化套利在內(nèi)的場內(nèi)主動管理型業(yè)務等。此外，由于目前監(jiān)管的缺位，不少以往可以在資管進行的項目，轉(zhuǎn)移至互聯(lián)網(wǎng)金融平臺等部分無金融牌照領(lǐng)域，這可能帶來新的風險。 

面對這些金融活動風險，全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，金融負外部性很強的行業(yè)，必須有市場準入。通過牌照管理等方式將金融活動的負外部性限制在一定范圍內(nèi)，防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生，具有一定的必要性。 

在央行牽頭多部門醞釀資管業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管標準的半年后，該話題的討論再次映入公眾視野。

8月21日，中基協(xié)在轉(zhuǎn)譯國際證監(jiān)會組織報告時強調(diào)，“統(tǒng)一國內(nèi)各類資管業(yè)務的規(guī)則，從而杜絕監(jiān)管套利并防范金融風險是當前一項重要且緊迫的工作?！?/span> 

事實上，在立法工作的“頂層設計”上，對資管市場的產(chǎn)品歸屬、法律關(guān)系進行統(tǒng)一，一直是全國人大常委、財經(jīng)委副主任委員、五道口金融學院院長、原央行副行長吳曉靈長期以來的呼吁。

8月20日，吳曉靈在北京接受了21世紀經(jīng)濟報道記者的面對面專訪，她指出，目前全社會需要在有關(guān)資管產(chǎn)品的立法問題上統(tǒng)一認識、正本清源。她建議通過《證券法》、《基金法》、《信托法》三個維度的修法完善，將“集合投資計劃”納入證券范疇，并在更大范圍內(nèi)落實行為監(jiān)管與功能監(jiān)管。 

不過，和兩年前不同部門旗下資管產(chǎn)品的標準差異所衍生的套利活動不同，如今持牌機構(gòu)的資管業(yè)務在監(jiān)管高壓下正在進入收縮期；相反，當前套利活動更多表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)金融、金交所、線下財富公司等非持牌機構(gòu)中。 

對于這一現(xiàn)狀，吳曉靈建議應當按照行為監(jiān)管原則，加大對無牌照金融活動的監(jiān)管，以實現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋。約束杠桿率具有現(xiàn)實意義《21世紀》：各類資管產(chǎn)品規(guī)則的不統(tǒng)一一直以來是個大問題，其中最大的難點是什么？ 

吳曉靈：當前資管市場爭議最大的是對銀行理財產(chǎn)品的看法，在102億的資產(chǎn)管理當中，銀行理財占了三分之一，有近30萬億，應當對這個市場統(tǒng)一認識、新老劃斷、正本清源。 

從產(chǎn)品性質(zhì)上，銀行發(fā)行的不保本不保收益的理財產(chǎn)品符合集合投資的所有特性，應當被認定為證券，其中發(fā)行超出200份以上的產(chǎn)品應該按照公募基金標準進行管理。

現(xiàn)實中的一個問題是，銀行宣傳了不保本的理財產(chǎn)品，卻在實際操作中通過利益調(diào)劑形成了事實上的剛性兌付，這對整個理財市場來說是個極大的誤導，阻礙了銀行理財回歸資產(chǎn)管理的本源，沒有讓市場培育起風險自負文化。 

另一個問題是，銀行理財投資了許多銀行的非標產(chǎn)品，如果按照現(xiàn)有的公募標準監(jiān)管，非標投資是非法的，所以也可以考慮適當?shù)臄U寬公募基金的投資范圍。只有解決了銀行理財?shù)纳矸輪栴}，才有條件讓其具有資本市場上開戶、投資等更多功能。 

《21世紀》：拋開分歧較大的銀行理財不看，監(jiān)管部門2015年以來對資管產(chǎn)品管理也在進一步統(tǒng)一和從嚴；具體有兩個方向體現(xiàn)，一是限定統(tǒng)一的杠桿“天花板”，二是強化了凈資本監(jiān)管。

也有不同聲音說，由監(jiān)管部門設定杠桿率限制了金融創(chuàng)新，而凈資本約束則暗示了管理機構(gòu)的剛兌責任，你是如何看待這些舉措的？ 

吳曉靈：這些舉措在當下階段具有一定的積極意義。 

第一，過高的杠桿有兩個副作用，一是風險過大，第二是擴大了財富分配的不均衡，所以限制杠桿也在一定程度上是對金融風險和財富分配不均的限制。 

第二，就資產(chǎn)管理行業(yè)的性質(zhì)來說，凈資本監(jiān)管的實際意義有限，如果能夠踐行“買者自負”，管理機構(gòu)的資本金應該和受托資產(chǎn)是相互獨立、互不相關(guān)的。 

但從國內(nèi)現(xiàn)狀看，目前剛性兌付類資管產(chǎn)品仍然較多。從金融由亂到治的過程中，通過凈資本約束資管機構(gòu)規(guī)模的無度擴張，對防范金融風險有一定的現(xiàn)實意義，雖然這并不能從根本上解決資管產(chǎn)品法律關(guān)系混亂的問題。資管法理待重塑《21世紀》：要實現(xiàn)資管業(yè)務、資管產(chǎn)品在法律法理上的統(tǒng)一，需要哪些法律展開重修工作？ 

吳曉靈：目前國家已經(jīng)認識并試圖解決資管市場的亂象問題，但如果不明確它的法律關(guān)系和金融產(chǎn)品的屬性，僅僅制定統(tǒng)一標準是不可能從根本上解決問題的。 

首先要修改《證券法》，擴大證券法的調(diào)整范圍，將集合投資計劃明確列為證券。什么叫證券，中文的詞匯就非常好理解——證就是證明，券就是一張紙，這張紙代表著一定財產(chǎn)權(quán)益，它是可均分、可轉(zhuǎn)讓或可交易的憑證或投資合同，我認為按照這個定義基本上可以涵蓋所有的證券產(chǎn)品，而集合投資計劃顯然也屬于證券。 

其次《證券投資基金法》應該修改為《投資基金法》。對基金來說，監(jiān)管重點應是資金的來源，向公眾募集資金就是公募基金，投資方向要通過法律給予一定的限制；如果向少數(shù)合格投資人募集則由合同約定，只要投資者信任管理人，投資范圍不應該有明確的限制。 

所以我們立法也不必分別搞《股權(quán)基金法》、《證券基金法》、《另類投資基金法》，只要把公募還是私募的區(qū)別確定下來即可，公募基金投資方向要給予一定的約束，私募要在嚴格合同要素的基礎上由合同約束。 

同時可以適當擴大部分公募基金的投資范圍，比如銀行理財可以投的一些非標資產(chǎn)，實踐證明風險是可控的，對于擴寬投資標的的公募產(chǎn)品，也可適當提高投資者門檻。 

最后要修改《信托法》，明確信托財產(chǎn)登記制度。我們目前只有信托的關(guān)系法，沒有經(jīng)營法。在大資管時代，為了統(tǒng)一市場，我們應該在信托法中對于資產(chǎn)管理機構(gòu)，對于信托的經(jīng)營關(guān)系給予法律上的明確。

《21世紀》：這個過程中，我們的立法工作還有哪些方面可以改進？ 

吳曉靈：我個人認為，在立法上應該做兩方面的改進。 

第一，更加強調(diào)人大在立法工作中的主導地位，這樣可以避免部門利益法制化。但是人大的常委和代表委員的知識是有限的，可以在立法的過程中由人大主導，邀請行政主管部門和業(yè)務專家、法律專家共同形成立法小組，這樣就利于民主立法，人大財經(jīng)委在《電子商務法》的立法中實際上就遵循了這樣的原則。 

第二，應該加大法律修改的頻度，這樣有利于我們法律的與時俱進。不要一提修法就是整部法律的改動。海外經(jīng)驗看，條件成熟時對法律進行多次修改也是常見的。除了及時修訂法律外，我認為立法還要把一些基礎理念、思想通過法律固定下來，讓它有很大的包容性和擴展性，這是非常重要的。如何監(jiān)管“無牌”活動《21世紀》：我們關(guān)注到一個現(xiàn)象，近一年來持牌機構(gòu)的監(jiān)管愈加嚴格，而非持牌的互聯(lián)網(wǎng)金融平臺、各類地方金交所、交易所的金融創(chuàng)新、套利活動卻在洶涌開展，甚至不少互聯(lián)網(wǎng)金融平臺利用債權(quán)轉(zhuǎn)讓結(jié)構(gòu)打造T+0，隨存隨取的“類貨幣基金”產(chǎn)品，并面向C端市場發(fā)行。如何看待、解決這類現(xiàn)象？ 

吳曉靈：必須要對這一類金融現(xiàn)象從嚴監(jiān)管。目前監(jiān)管當局只管自己發(fā)了牌照的金融機構(gòu)，而社會上不少沒有經(jīng)過許可就開展金融業(yè)務的現(xiàn)象卻無人問責。 

雖然一些機構(gòu)獲得監(jiān)管當局的金融牌照，但是它從事了非本牌照的其他具有相同法律關(guān)系的金融業(yè)務時，必須獲得相應業(yè)務的監(jiān)管當局的許可。如果沒有獲得任何金融牌照而從事金融業(yè)務顯然屬于非法經(jīng)營，更要加大打擊力度。 

監(jiān)管當局應按行為監(jiān)管功能監(jiān)管的原則，既管好持牌機構(gòu)的行為，也要管好非持牌機構(gòu)的活動。只有建立這樣一個監(jiān)管理念，才能夠讓我們的金融監(jiān)管進一步實現(xiàn)全覆蓋。

《21世紀》：目前網(wǎng)絡借貸中介（P2P）業(yè)務規(guī)模也越來越大。形式上看P2P在結(jié)構(gòu)上是穿透的，不存在集合投資，合同也是借款人和出借人的簽約；但實踐中，絕大部分平臺都在剛性兌付、隱藏壞賬率，并化身為風險控制和風險承擔主體，這種潛規(guī)則已被行業(yè)所默認，對此你怎么看？

吳曉靈：區(qū)分金融產(chǎn)品主要看投資風險的承擔和收益的分配。對于不具有存款性質(zhì)的金融產(chǎn)品，關(guān)鍵還是要打破剛性兌付，要樹立一個理念：每一個人是自己財產(chǎn)的第一責任人。真正的穩(wěn)定是基于每個人都對自己的行為負責。 

行業(yè)潛規(guī)則默認是不算數(shù)的，對于這種問題需要社會立法、立規(guī)予以解決，如果發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)問題應當對新業(yè)務進行叫停，并在保證不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的前提下，對存量業(yè)務進行循序漸進的清理整頓。 

《21世紀》：針對一些民間金融活動，也有人提出可以用“法不禁止即可為”的角度來看待金融、資產(chǎn)管理業(yè)務的創(chuàng)新，但牌照管理的邏輯卻是“法不允許不可為”，你是如何理解的？ 

吳曉靈：金融是負外部性很強的行業(yè)，必須有市場準入。通過牌照管理等方式將金融活動的負外部性限制在一定范圍內(nèi)，防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生，具有一定的必要性。針對小規(guī)模金融活動，在法律規(guī)定的一定范圍內(nèi)，可有條件的豁免監(jiān)管。比如私募基金就是在豁免條款下進行自律管理。 

但總體來說，金融是一個強外部性行業(yè)，并且具有較強的社會屬性，必須要從嚴監(jiān)管，保證社會的平穩(wěn)運行與健康發(fā)展。（原標題：全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈:加強對無牌照金融活動的監(jiān)管）

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