據(jù)悉，7月中旬中國終于將迎來五年一次的全國金融工作會議，但從目前形勢看，改革能否實現(xiàn)真正“破局”并不樂觀。

形勢倒逼改革

90年代以來，中國形成了“一行三會”的監(jiān)管架構(gòu)。但隨著金融體系的迅速變化，這一監(jiān)管架構(gòu)已成郭樹清描述的“牛欄里關(guān)貓”之勢。

“一行三會”體制的要義是：分業(yè)監(jiān)管＋機(jī)構(gòu)監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管意味著各自守護(hù)一塊地盤；機(jī)構(gòu)監(jiān)管意味著“誰發(fā)牌照誰監(jiān)管”。最近幾年，這一監(jiān)管框架遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)：1）金融混業(yè)趨勢加劇，導(dǎo)致任何一家單一監(jiān)管主體都無法對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行全覆蓋，例如平安集團(tuán)的業(yè)務(wù)橫跨保險、銀行、證券、信托、支付、P2P等等，結(jié)果銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會都只能管到平安集團(tuán)的“一小塊”。2）交叉套利：由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，監(jiān)管套利成為常態(tài)。比較突出的是，銀行為了逃避監(jiān)管，將大量業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到表外。截止2016年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)余額253.52萬億元，規(guī)模相當(dāng)于表內(nèi)總資產(chǎn)規(guī)模的109.16%，比上年末提高12.04個百分點。“寶能－萬科”大戰(zhàn)中，寶能借助萬能險、銀行貸款、資管計劃等形式，杠桿率超過10倍，也凸顯“分業(yè)監(jiān)管”的無力感。3）監(jiān)管真空：誰發(fā)牌照誰監(jiān)管，必然產(chǎn)生一個悖論：那些新出現(xiàn)的金融業(yè)務(wù)尚未領(lǐng)取牌照，監(jiān)管主體不明，容易相互推諉，導(dǎo)致監(jiān)管真空。2013年以來p2p如雨后春筍般涌現(xiàn)，但監(jiān)管部門議而不決，最終導(dǎo)致泛亞交易所、e租寶等惡性事件的爆發(fā)。

泛亞、e租寶事件震動中央決策層，成為倒逼金融監(jiān)管改革的關(guān)鍵事件。 2015年11月，習(xí)近平在《關(guān)于十三五規(guī)劃建議的說明》中明確點題，“近年來，我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機(jī)構(gòu)體系、復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經(jīng)營趨勢明顯。這對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。”隨即，包括一行三會在內(nèi)的社會各界，掀起金融監(jiān)管體制改革大討論，新的金融監(jiān)管體制呼之欲出。

專項整治舒緩改革迫切性

泛亞、e租寶風(fēng)波后，中央啟動了互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治。該項整治已從原定的2016年底結(jié)束，延長到明年6月底結(jié)束。這種專項整治在過去已經(jīng)多次上演，其本質(zhì)是一種“運(yùn)動式執(zhí)法”。運(yùn)動式執(zhí)法的優(yōu)點是：針對已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險和問題，在短期內(nèi)集中多方資源重拳出擊，力求速見成效。截至2017年6月30日，我國P2P網(wǎng)貸平臺數(shù)量達(dá)4979家，累計問題平臺達(dá)3209家，在運(yùn)營平臺1770家，劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象得到遏制。6月P2P網(wǎng)貸行業(yè)全國成交額為2217.70億元，同比上漲63.07%。這些數(shù)據(jù)表明，整治提升了公眾對p2p的信心。

但是，運(yùn)動式執(zhí)法亦存在顯著的局限性。上海金融辦主任鄭楊等著的《全球功能監(jiān)管實踐與中國金融綜合監(jiān)管探索》一書指出：1）“金融運(yùn)動式治理”畢竟屬于事后補(bǔ)救，已經(jīng)造成無可挽回的財富損失。2）“金融運(yùn)動式治理”意味著政府體系“全民動員”，勢必形成較高成本。3）“金融運(yùn)動式治理”難以達(dá)到長效，甚至破壞金融治理體系的系統(tǒng)性，導(dǎo)致制度變革放慢。4）“金融運(yùn)動式治理”容易導(dǎo)致“一刀切式誤傷”，侵蝕法律與規(guī)則的權(quán)威。5）“金融運(yùn)動式治理”令人感覺“過了這陣風(fēng)就會雨過天晴”，助長投機(jī)和僥幸心理。

筆者以為，此輪互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治最大的問題就是：它可能降低政府推動金融監(jiān)管體制改革的內(nèi)在動力，讓官員產(chǎn)生“金融運(yùn)動式治理”也能繼續(xù)應(yīng)付下去的錯覺。

之所以說這是錯覺是因為：1）p2p雖然問題很多，但在整個金融體系中的份量很小，是最容易整治的部份；2）對于監(jiān)管套利、金融混業(yè)、影子銀行這些規(guī)模龐大的部份，指望靠專項治理是不現(xiàn)實的；3）金融創(chuàng)新在提速，不改革金融監(jiān)管體制，漏洞只會越來越多，風(fēng)險不斷積累。

如何改革？

針對金融監(jiān)管改革的取向，前段時間學(xué)界和金融監(jiān)管部門進(jìn)行了激烈的討論，主要論據(jù)有二：一是以英國為代表的新一輪金融監(jiān)管改革的走向，即“宏觀審慎”＋“金融消費者保護(hù)”的雙峰監(jiān)管；二是中國的國情。

在這場圍繞金融監(jiān)管改革的討論中，央行無疑占據(jù)了絕對上風(fēng)，央行“擴(kuò)權(quán)”不僅獲得學(xué)界的背書，央行不少人士還親自撰文論證。相比之下，“三會”一直低調(diào)而沉默。

上海金融辦主任鄭楊等著的《全球功能監(jiān)管實踐與中國金融綜合監(jiān)管探索》一書列舉了“五種方案”：1）一行三會保留，加強(qiáng)立法與協(xié)調(diào)；2）一行三會保留，在一行三會之上設(shè)立“金融監(jiān)管委員會”；3）保留一行，三會合并為國家金融監(jiān)管總局；4）英國模式：大央行＋行為監(jiān)管局；5）大央行＋審慎監(jiān)管局＋行為監(jiān)管局。在這些方案基礎(chǔ)上，鄭楊等人提出了另一種方案：6）大央行＋證監(jiān)會＋地方金融監(jiān)管局。

從目前形式推斷，此輪金融監(jiān)管改革的力度可能遠(yuǎn)低于最初的預(yù)期。原因是：1）運(yùn)動式治理初見成效，降低了改革的短期壓力和迫切性；2）十九大當(dāng)前，穩(wěn)定成為首要考量。今年4月政治局集體學(xué)習(xí)“金融安全”，更顯示對于金融穩(wěn)定的重視，而大刀闊斧的金融改革勢必帶來不確定性，是當(dāng)局不愿面對的；4）部門利益屏障：一行三會各說各有理，誓死捍衛(wèi)各自的地盤，加大了中央“拍板”的難度；5）金融反腐風(fēng)暴令監(jiān)管部門陷入速凍狀態(tài)，2017年金融成為反腐發(fā)力焦點，“三會“皆有高層落馬，加劇了監(jiān)管部門不作為心態(tài)。

功能監(jiān)管才是治本之策

筆者以為，過度關(guān)注一行三會的整合問題，反而會偏離金融監(jiān)管改革的靶心。中國金融監(jiān)管改革的本質(zhì)是：從“分業(yè)監(jiān)管＋機(jī)構(gòu)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮δ鼙O(jiān)管”。

“功能監(jiān)管”的要義是：金融產(chǎn)品和服務(wù)的范圍是不斷變化的，金融機(jī)構(gòu)與金融市場的邊界也是不斷變化的，因此，必須對發(fā)揮同一金融功能的不同金融機(jī)構(gòu)開展的類似業(yè)務(wù)進(jìn)行大致相同的監(jiān)管。

一個典型案例是：p2p在美國出現(xiàn)后（其模式與中國的p2p有差異，特別是在強(qiáng)制分拆方面），美國證監(jiān)會（SEC）認(rèn)為p2p的實質(zhì)是一種證券，從而將其納入監(jiān)管范圍。主要依據(jù)有四點：投資人有投資回報預(yù)期；P2P平臺向公眾銷售，基本沒有資質(zhì)限制；通常投資者會將P2P視為投資；現(xiàn)有的管理框架中沒有其他方式可以減少投資人的風(fēng)險?；谶@四點，證監(jiān)會認(rèn)定P2P交易為債券發(fā)行，需要遵守聯(lián)邦證券法，需要在SEC注冊。

可見，功能監(jiān)管既能消除金融創(chuàng)新帶來的“監(jiān)管真空”，又能減少監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的“監(jiān)管套利”，是治本之策。

問題是，要構(gòu)建功能監(jiān)管體系，其任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一行三會的合并。 實施功能監(jiān)管的關(guān)鍵是：1）修法擴(kuò)大證券、銀行、保險的定義，以拓寬的法律定義來適應(yīng)金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新；例如，《證券法》修訂組組長、全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈認(rèn)為，“證券就是收益的憑證，代表了一定的財產(chǎn)權(quán)益，可以均分、轉(zhuǎn)讓或者交易。按照這種定義，現(xiàn)在市場上的理財業(yè)務(wù)本質(zhì)上是一種證券業(yè)務(wù)，應(yīng)該由證監(jiān)會實行統(tǒng)一的監(jiān)管”。2）一行三會職能進(jìn)行必要的整合，減少人為的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；3）轉(zhuǎn)變理念，從“誰發(fā)牌照誰監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍串a(chǎn)品的金融功能進(jìn)行監(jiān)管”。

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