“飛地經(jīng)濟(jì)”首次正式得到國(guó)家層面的肯定并向更大范圍推廣。
在國(guó)家發(fā)展改革委等八部委近日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下稱《意見》)中，提出鼓勵(lì)合作方按市場(chǎng)方式，共同設(shè)立投融資公司，采取PPP等模式，吸引社會(huì)資本參與園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，國(guó)內(nèi)對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的最早實(shí)踐誕生在江蘇蘇州——作為中國(guó)政府與新加坡合作共建的成功經(jīng)驗(yàn)，(中新)蘇州工業(yè)園區(qū)也因此成為了新加坡的“飛地”，也是改革開放的重要產(chǎn)物和成效。
2006年，江蘇借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)“江陰-靖江合作園區(qū)”(3年試驗(yàn))的基礎(chǔ)上，考慮到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景，于全省范圍內(nèi)大規(guī)模推廣南北掛鉤共建園區(qū)；2008年，共建開發(fā)區(qū)進(jìn)入到跨省區(qū)發(fā)展的新階段，其中，江蘇啟東-上海外高橋、湖南衡陽(yáng)-廣東深圳、廣東-香港、皖江城市帶-滬蘇州浙、山東德州-天津紅橋、江蘇-新疆等共建開發(fā)園區(qū)，成為了開發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新趨勢(shì)和新潮流，這種集聚、輻射和帶動(dòng)效應(yīng)極大促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
從江蘇的實(shí)踐看，“飛地經(jīng)濟(jì)”的效果非常顯著，大幅度縮小了區(qū)域之間的差距，形成了“飛地經(jīng)濟(jì)”的“江蘇模式”。
“飛地經(jīng)濟(jì)”內(nèi)生動(dòng)力如何激發(fā)？
“飛地經(jīng)濟(jì)”的表現(xiàn)形式即是共建開發(fā)區(qū)(園區(qū))，牽涉到遷出和遷入地政府、企業(yè)等多方利益主體，形成的動(dòng)力在于實(shí)現(xiàn)了各方利益的共贏。
對(duì)于企業(yè)而言，“飛地經(jīng)濟(jì)”為規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝吮憷麠l件，大企業(yè)的參與還能從廠房出租、物流等方面獲取利潤(rùn)。以大企業(yè)為源點(diǎn)，甚至催生出管理更加精細(xì)的園中園。
從江蘇的推動(dòng)看，“飛地經(jīng)濟(jì)”的根本目的在于促進(jìn)省域范圍內(nèi)、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此對(duì)于共建園區(qū)給予了省級(jí)層面的高度支持，特別是在財(cái)政上的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，從2010年起，對(duì)符合規(guī)定和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的園區(qū)，前3年給予1500萬(wàn)元/年的以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金，同時(shí)給予土地、電、水等優(yōu)惠，并鼓勵(lì)和支持共建園區(qū)拓寬共建范圍。
但現(xiàn)在，這一方式開始轉(zhuǎn)變。
即將于2017年7月1日實(shí)施的新一輪省以下分稅制改革，就要取消對(duì)合作共建園區(qū)等事項(xiàng)的稅收增量返還政策，同時(shí)，省政府不再出臺(tái)區(qū)域性財(cái)政收入全留或增量全返政策，有關(guān)支持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)發(fā)展的資金全部納入均衡性轉(zhuǎn)移支付范疇，由各地政府統(tǒng)籌用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等方面。
改變的一個(gè)原因在于，遷出地政府首先要保持產(chǎn)業(yè)中的“長(zhǎng)”大于“消”。從21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者的調(diào)研看，遷出地政府首先考慮的一般只是將產(chǎn)業(yè)中的制造等環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，讓遷入地政府獲取部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的增值稅，且從政策上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在本區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，防止轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。
“一方面是營(yíng)改增的影響，一方面是中央對(duì)財(cái)政預(yù)算收支的規(guī)范，在兩方面的共同用力下，省級(jí)的支持方式更多納入預(yù)算管理，符合國(guó)家要求，”江蘇省社科院財(cái)貿(mào)所研究員駱祖春對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“對(duì)其他地區(qū)而言，并非所有的經(jīng)濟(jì)薄弱縣的共建園區(qū)都發(fā)展得很好。”
同時(shí)，納入均衡性轉(zhuǎn)移支付范圍，有利于全省縣域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)出財(cái)政的公平性。
某共建園區(qū)官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，在保持土地和勞動(dòng)力成本的比較優(yōu)勢(shì)上，經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，遷入地政府在招商引資、園區(qū)管理等方面的經(jīng)驗(yàn)越發(fā)成熟；同時(shí)，對(duì)于共建園區(qū)而言，也要尋求更加規(guī)范和符合市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，有利于形成內(nèi)源型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制。
“我們的理解是，這促使飛地經(jīng)濟(jì)要更好發(fā)揮內(nèi)生動(dòng)力，也促使所在地政府為共建園區(qū)提供更好的公共服務(wù)和保障，”蘇北某縣縣長(zhǎng)說(shuō)，“從目前的了解看，省級(jí)的支持是一以貫之，支持的力度在加大，支持的方式有所創(chuàng)新。”
引入PPP模式
遷出、嵌入地和企業(yè)是飛地經(jīng)濟(jì)的利益共同體。
從21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者近年的調(diào)研看，“飛地經(jīng)濟(jì)”主要有援建、托管、股份合作、產(chǎn)業(yè)招商以及綜合運(yùn)用等諸多模式。
不過(guò)，從上述《意見》可以看出，有諸多方面給予了明確：如，合作共建園區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)按現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)行，但在政府內(nèi)部考核時(shí)，允許合作方進(jìn)行協(xié)商劃分，但僅作專門用途供內(nèi)部使用。
有蘇南地方政府官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，從近幾年的發(fā)展趨勢(shì)看，遷入地的經(jīng)營(yíng)成本優(yōu)勢(shì)在弱化，最為典型的是，“要素價(jià)格上漲的速度和幅度超過(guò)了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)”，尤其是交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)配套和生態(tài)治理的成本不斷提升，成為了“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的重要瓶頸。
同時(shí)，土地制約也越發(fā)明顯，遷入地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程冗長(zhǎng)、涉及利益方復(fù)雜，以及整理出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地難以置換開發(fā)區(qū)建設(shè)用地等。
事實(shí)上，最大的問(wèn)題來(lái)源于共建方政府的協(xié)調(diào)。從21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者的采訪看，因受行政體制影響和政府橫向聯(lián)系的制約，主要集中在稅收分成、管理機(jī)構(gòu)設(shè)立、土地審批和征地拆遷以及污染物排放等方面。
因此，《意見》提出鼓勵(lì)按照市場(chǎng)化原則和方式開展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，特別是鼓勵(lì)合作方共同設(shè)立投融資公司，采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)等模式，吸引社會(huì)資本參與園區(qū)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理。
南京大學(xué)教授吳福象認(rèn)為，這意味著飛地經(jīng)濟(jì)下一步的運(yùn)作將更加市場(chǎng)化，既可有合資公司，又可有產(chǎn)業(yè)招商模式。
吳福象認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”從全球范圍看已相當(dāng)普遍，在當(dāng)下的中國(guó)，是開發(fā)區(qū)功能的升級(jí)和提升，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域共贏等具備重要意義。
也為此，國(guó)家層面鼓勵(lì)多方通過(guò)PPP等模式嵌入“飛地經(jīng)濟(jì)”，讓更多的社會(huì)資本參與到合作開發(fā)中，合作共贏，為其發(fā)展提供了新的動(dòng)力。上述《意見》提出，支持通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，將園區(qū)部分或全部事務(wù)委托給第三方運(yùn)營(yíng)管理，條件成熟地區(qū)可探索園區(qū)管理與日常運(yùn)營(yíng)相分離。