困擾地方政府許久且制約地方政府土地供給能力的土地儲(chǔ)備資金來(lái)源問(wèn)題，或?qū)⒂行碌慕鉀Q思路。在避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的總原則之下，中央政府正試圖通過(guò)債券方式，解決地方政府的急需。
財(cái)政部、國(guó)土資源部已經(jīng)確定在2017年給予地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的工具。這是“完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理，逐步建立專(zhuān)項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，有效防范專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的試點(diǎn)開(kāi)端所在。
土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的額度，已經(jīng)隨2017年分地區(qū)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額下達(dá)。財(cái)政部、國(guó)土資源部已經(jīng)知會(huì)地方政府，在試點(diǎn)成熟之后，今后將逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。屆時(shí)，地方政府土地儲(chǔ)備融資所面臨的窘境，將大有化解。
確定試點(diǎn)
“我們已經(jīng)收到了通知，這件事已經(jīng)是板上釘釘?shù)氖虑榱?，接下?lái)就是技術(shù)和程序問(wèn)題了，我們正在抓緊做這方面的工作?！?月7日下午，一位不愿具名的地方國(guó)土資源廳內(nèi)部人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者透露。
他所言的“板上釘釘”的事情，即是土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。財(cái)政部、國(guó)土資源部已經(jīng)向地方政府下發(fā)通知，確認(rèn)將開(kāi)展發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的試點(diǎn)工作，并要求地方政府有關(guān)職能部門(mén)“組織做好土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算編制和執(zhí)行等工作，盡快發(fā)揮債券資金效益”。
所謂土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。
“在完成征地程序之后，地方政府要把生地做熟，比如三通一平、七通一平之后，才能拿到公開(kāi)土地交易市場(chǎng)上去出讓?zhuān)缓髶Q回土地出讓金，但是目前，在土地收儲(chǔ)這個(gè)環(huán)節(jié)，所需的資金是沒(méi)有太穩(wěn)定的制度工具保證的?！鼻笆龅胤絿?guó)土資源廳內(nèi)部人士稱(chēng)。
記者了解到，目前，金融監(jiān)管部門(mén)明令禁止商業(yè)銀行以土地儲(chǔ)備為標(biāo)的，直接發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款、收儲(chǔ)貸款等。
其技術(shù)層面的原因是，在收儲(chǔ)環(huán)節(jié)，土地尚未擁有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，且各地土地儲(chǔ)備中心為事業(yè)單位，財(cái)務(wù)采用收支兩條線管理，一旦出現(xiàn)償付風(fēng)險(xiǎn)，將給貸款的償還帶來(lái)較大的威脅。
此次土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的試點(diǎn)，即著手解決這個(gè)環(huán)節(jié)的地方政府融資問(wèn)題，給予其新的、穩(wěn)定的融資工具和手段?！斑@是個(gè)比較務(wù)實(shí)的試點(diǎn)，切實(shí)解決了我們?cè)趯?shí)際工作中的一些瓶頸問(wèn)題。”6月7日晚間，一位地方政府土地儲(chǔ)備中心的負(fù)責(zé)人告訴記者。
形成額度
本報(bào)記者多方獲得的信息顯示，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，其最為核心的額度問(wèn)題已經(jīng)確定。不僅如此，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的額度，已經(jīng)隨2017年分地區(qū)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額下達(dá)給了地方政府。
土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度的確定，基本可以分為兩個(gè)階段。首先，縣級(jí)以上地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地市場(chǎng)情況和下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制下一年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支計(jì)劃，提出下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，報(bào)本級(jí)國(guó)土資源部門(mén)審核、財(cái)政部門(mén)復(fù)核。
市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)將復(fù)核后的下一年度土地儲(chǔ)備資金需求，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年9月底前報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)，抄送省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，供省級(jí)財(cái)政、國(guó)土資源部門(mén)參議、審核。
其次，省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門(mén)匯總審核本地區(qū)下一年度土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券需求，隨同增加舉借專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)和安排公益性資本支出項(xiàng)目的建議，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
記者了解到，在此基礎(chǔ)上，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度內(nèi)，根據(jù)市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報(bào)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資需求、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目期限、項(xiàng)目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券額度分配方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后將分配市縣的額度下達(dá)各市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)，并抄送省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)。
如果省、自治區(qū)、直轄市出現(xiàn)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券不足或者富余的情況，省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)土資源部門(mén)于每年8月底前向財(cái)政部提出申請(qǐng)。財(cái)政部可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)。
強(qiáng)化監(jiān)管
“我們始終覺(jué)得，如果地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券能夠穩(wěn)定下去，并且擴(kuò)大范圍，對(duì)于地方政府增強(qiáng)土地供給能力，強(qiáng)化土地調(diào)控能力，是有很大幫助的，畢竟有了一個(gè)可以穩(wěn)定使用的融資工具?！鼻笆龅胤秸恋貎?chǔ)備中心人士稱(chēng)。
記者了解到，按照試點(diǎn)工作的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府為土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行主體。設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級(jí)政府確需發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府。
同時(shí)，按照目前的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)貸款設(shè)定的財(cái)務(wù)管理制度，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門(mén)納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。
為了強(qiáng)化監(jiān)管，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)了《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》。這份文件中明確規(guī)定，地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以?xún)?chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
“財(cái)政部派駐地方的專(zhuān)員辦，將會(huì)介入對(duì)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行、使用、償還等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，會(huì)有非常嚴(yán)格的懲處措施，給工具的同時(shí)，必須強(qiáng)化監(jiān)管。”一位知情人士告訴記者。
記者了解到，對(duì)于違規(guī)行為的處罰則可能包括財(cái)政部可以暫停其地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行資格。違反法律、行政法規(guī)的，依法追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
除此之外，財(cái)政部還要求，地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計(jì)，及時(shí)在土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中填報(bào)相關(guān)信息，獲得相應(yīng)電子監(jiān)管號(hào)，反映土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券運(yùn)行情況。