作為這一輪養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的“重頭戲”——養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合改革方案正在漸行漸近，預(yù)計(jì)會(huì)在今年內(nèi)正式公布并實(shí)施。這份醞釀了四年多的方案，將對(duì)關(guān)系到每位參保人切身利益的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、完善個(gè)人賬戶以及延遲退休等重要改革作出制度安排。
中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受第一財(cái)經(jīng)專訪時(shí)表示，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革采取的是全方位改革，實(shí)施的是一攬子解決方案。在目前的頂層設(shè)計(jì)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資運(yùn)營(yíng)、提高退休年齡和降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，共同構(gòu)成了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署。
鄭秉文也提醒，養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案不應(yīng)該被政府的道德風(fēng)險(xiǎn)所“綁架”，政府不能再指望通過(guò)擴(kuò)大覆蓋面增加制度收入，而需考慮盡快對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革來(lái)增加可持續(xù)性。
頂層設(shè)計(jì)不應(yīng)被政府道德風(fēng)險(xiǎn)“綁架”
第一財(cái)經(jīng)：2013年我國(guó)啟動(dòng)了新一輪的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，到如今已經(jīng)過(guò)去四年多了，方案還沒(méi)有正式出臺(tái)。從最近的消息來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)籌將從中央調(diào)劑金起步。您認(rèn)為中央調(diào)劑金制度能在多大程度上改善當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況？
鄭秉文：包括中央調(diào)劑金、延遲退休等一攬子方案在內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案已經(jīng)基本確定，據(jù)我所知，只是還沒(méi)有對(duì)外公布?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這輪改革只是建立中央調(diào)劑金。
第一財(cái)經(jīng)：本來(lái)業(yè)內(nèi)預(yù)期這一輪頂層設(shè)計(jì)方案會(huì)在全國(guó)統(tǒng)籌上有突破，沒(méi)想到卻再一次“爽約”。這么多年來(lái)全國(guó)統(tǒng)籌舉步維艱的根本原因是什么？
鄭秉文：統(tǒng)籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行制度之下，統(tǒng)籌層次主要以縣市級(jí)為主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級(jí)政府也不愿在“我”這個(gè)層次上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。
統(tǒng)籌層次低聽(tīng)上去不好聽(tīng)，但很“實(shí)惠”。比如，統(tǒng)籌層次低可以激勵(lì)基層多收費(fèi)，這是統(tǒng)籌層次的一個(gè)“制度紅利”。在縣市統(tǒng)籌為主的情況下，基層有動(dòng)力多收費(fèi)。
基層多收費(fèi)的做法有很多種，多年來(lái)，主要體現(xiàn)在“補(bǔ)繳、預(yù)繳”等這些非正常繳費(fèi)上。從歷年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入狀況來(lái)看，非正常繳費(fèi)收入平均占到了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的12%左右。
然而，通過(guò)非正常繳費(fèi)來(lái)增加制度收入是一個(gè)飲鴆止渴的辦法。短期來(lái)看增加了12%的收入，但長(zhǎng)期來(lái)看擴(kuò)大了制度的風(fēng)險(xiǎn)。
第一財(cái)經(jīng)：您認(rèn)為中央政府和地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)是全國(guó)統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)的根本原因？
鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上也被政府的道德風(fēng)險(xiǎn)綁架了，無(wú)論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防范未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)是不利的。
過(guò)度擴(kuò)面增加制度不公
第一財(cái)經(jīng)：去年末出版的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》中提到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2015年出現(xiàn)參保人數(shù)增速下滑，浙江已經(jīng)出現(xiàn)了參保人數(shù)的負(fù)增長(zhǎng)，是什么原因造成這種狀況？
鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面是有規(guī)律的，不可能達(dá)到勞動(dòng)人口百分之百都繳費(fèi)。這些年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)成長(zhǎng)性的制度，擴(kuò)大覆蓋面的成就很大，覆蓋比率與目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)大致還是相匹配的。當(dāng)制度的覆蓋面逐漸走向成熟之后，參保人數(shù)的增長(zhǎng)率是一定會(huì)下降的。
當(dāng)前的形勢(shì)是，覆蓋面存在著兩個(gè)極端情況，一個(gè)是從全國(guó)范圍來(lái)看，還有1億多人沒(méi)覆蓋進(jìn)來(lái)；另一個(gè)是從個(gè)別地區(qū)的局部來(lái)看，存在著“過(guò)度擴(kuò)面”的現(xiàn)象，這就是統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致的，他們?cè)诖蛘摺安吝吳颉?，目的是為了擴(kuò)大當(dāng)前收入。
第一財(cái)經(jīng)：近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)的一個(gè)情況是越來(lái)越多的參保職工沒(méi)有繳費(fèi)，目前每5個(gè)職工就有大約1個(gè)是沒(méi)有繳費(fèi)的，這對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)意味著什么？
鄭秉文：我更為看重的是制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，政策執(zhí)行也存在問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致斷保人口比例不斷提高，也就是說(shuō)，是制度存在問(wèn)題導(dǎo)致的。
參保人增速的下降是對(duì)現(xiàn)行制度的一個(gè)警告。雖然政府部門正在推行“全民參保計(jì)劃”，但不應(yīng)該再指望通過(guò)“過(guò)度擴(kuò)面”來(lái)成為增加制度收入的機(jī)制，而是需考慮盡快對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革來(lái)增加可持續(xù)性。
養(yǎng)老保險(xiǎn)需引入精算平衡
第一財(cái)經(jīng)：2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期結(jié)余和累計(jì)結(jié)余都出現(xiàn)不同程度的下降。這些年雖然累計(jì)結(jié)余總額在增加，但個(gè)人賬戶的記賬額增幅更快，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資產(chǎn)和負(fù)債的缺口正在擴(kuò)大。按照現(xiàn)在的發(fā)放速度，如果制度不改，累計(jì)結(jié)余是否真的有耗盡的風(fēng)險(xiǎn)？
鄭秉文：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的增長(zhǎng)是因?yàn)椴煌》莼炱饋?lái)一起算的?，F(xiàn)實(shí)的情況是由于統(tǒng)籌層次過(guò)低，有些省份的累計(jì)結(jié)余一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。
我們?cè)谟?jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況時(shí)與政府部門地方的分歧在于財(cái)政補(bǔ)助是否可以算作制度的收入來(lái)源。我們所言的“收不抵支”是指征繳收入小于支出，財(cái)政補(bǔ)助是制度外的收入，不能通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助來(lái)判定一個(gè)制度的收支狀況。
現(xiàn)在的情況是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏應(yīng)有的精算平衡，也缺乏預(yù)決算的程序。
第一財(cái)經(jīng)：十八屆三中全會(huì)首次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要堅(jiān)持精算平衡，您認(rèn)為應(yīng)該用“精算平衡”來(lái)代替“再分配平衡”原因是什么？
鄭秉文：當(dāng)前關(guān)于社保的公平理念有必要用“精算公平”代替“再分配公平”。精算本來(lái)是一個(gè)很專業(yè)的術(shù)語(yǔ)，寫入三中全會(huì)文件，是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。我個(gè)人認(rèn)為這是一個(gè)歷史進(jìn)步，說(shuō)明政府認(rèn)識(shí)到保險(xiǎn)制度要用精算平衡去約束。
精算平衡的含義是代際之間，當(dāng)代和未來(lái)、收入和支出、退休和交費(fèi)人之間的大平衡，各個(gè)參數(shù)之間要有基本的平衡關(guān)系。其中，實(shí)現(xiàn)和堅(jiān)持多繳多得原則很重要。
強(qiáng)調(diào)多繳多得，參保人滿意，沒(méi)有道德風(fēng)險(xiǎn)；制度收入也令人滿意，因?yàn)樵诘赖嘛L(fēng)險(xiǎn)受到抑制的情況下，大家的繳費(fèi)都是實(shí)實(shí)在在的，沒(méi)有藏奸?；?，這樣，制度的收入就真實(shí)起來(lái)了，各個(gè)參數(shù)就匹配了，可持續(xù)性就提高了。
制度改革比單純找錢更長(zhǎng)遠(yuǎn)
第一財(cái)經(jīng)：個(gè)人賬戶的空賬問(wèn)題一直都備受關(guān)注，2015年，個(gè)人賬戶的累計(jì)記賬額已經(jīng)高達(dá)4.7萬(wàn)億元，下一步個(gè)人賬戶的改革應(yīng)該何去何從？
鄭秉文：2015年個(gè)人賬戶的累計(jì)記賬額已經(jīng)高達(dá)4.7萬(wàn)億元，其中，實(shí)實(shí)在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達(dá)4.4萬(wàn)億元。
需要引起注意的一個(gè)現(xiàn)象是，截至2015年底，全國(guó)所有做實(shí)個(gè)人賬戶的省份累計(jì)結(jié)余為3274億元，比2014年底減少了1727億元，降幅為34.53%。這是2001年做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)以來(lái)的首次下降。
我認(rèn)為，向名義賬戶轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例是一個(gè)事情的兩個(gè)側(cè)面，是缺一不可的：只有轉(zhuǎn)型，才能擴(kuò)大賬戶；只有擴(kuò)大賬戶，制度才能增加激勵(lì)性，費(fèi)基才能做實(shí)。
所以，僅僅向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，而沒(méi)有擴(kuò)大賬戶比例，那就浪費(fèi)了制度紅利。改革要接地氣！改革方案要聽(tīng)取民意。我這里再次強(qiáng)調(diào)，所謂擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例，是指從企業(yè)單位的繳費(fèi)20%那里劃出一大部分給個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)比例并不提高，反而可以下降，個(gè)人的負(fù)擔(dān)降低了，但獲得實(shí)惠多了。
第一財(cái)經(jīng)：您最近表示制度改革比單純找錢的作用更長(zhǎng)遠(yuǎn)。您認(rèn)為當(dāng)前還應(yīng)該盡快推進(jìn)哪些制度改革？
鄭秉文：我認(rèn)為，我國(guó)這么高的費(fèi)率都很難降下來(lái)，肯定不是因?yàn)槿卞X，所以不用四處找錢，缺的是制度的結(jié)構(gòu)性改革，是制度的管理出了問(wèn)題，問(wèn)題在內(nèi)部，不在外部，所以在外部找錢就必然忽略了內(nèi)部的制度改革，這才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中真正應(yīng)該做的事情。