日前，財政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(以下簡稱“《辦法》”)，明確提出將在2017年試點發(fā)行土地儲備專項債券。這一債券新生品種即將面市，引發(fā)業(yè)界廣泛關注。
從背景上看，這一債券新品推出主要解決土地儲備資金問題。畢竟，提供保障性安居工程用地，應對房價過快上漲，城市總體規(guī)劃實施等，都需要一定的土地儲備作保障。而建立完善的土地儲備制度，有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實施，促進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率。因此，依法依規(guī)解決土地儲備資金問題，是土地儲備制度健康發(fā)展的重要基礎。政府在進行土地儲備時，需要取得土地、前期開發(fā)、儲存管理等，這些都是需要資金投入的。筆者認為，《辦法》可以看作是土地儲備制度的完善和保障，同時也規(guī)范了地方政府土地儲備資金的獲取途徑，有效防控金融風險。
從管理上看，《辦法》明確了專項債的項目對接和償還資金來源，確保債券的投放和資金運行安全。在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面，通過專項債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控、動態(tài)可持續(xù)的資金保障機制，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目合理融資需求。土地儲備專項債券發(fā)行，嚴格對應項目實施。發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目，應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源。項目對應的政府性基金收入，應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。
同時，省級政府及計劃單列市將作為土地儲備專項債券的唯一發(fā)行主體掌握發(fā)債“總閘門”，土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理，債券期限最高可達5年。
這意味著，地方政府此前在土地儲備融資方面所采取的，通過銀行貸款或企業(yè)合作方式獲取資金改成發(fā)債，期限由兩年延長為五年，政府只需按時還本付息，在組織土地供應的時間、規(guī)模、節(jié)奏上能有更大自主權，而且，以債券這種市場化形式發(fā)行，擴大市場投資品種和融資渠道，需要更詳細的信息披露，也能方便投資者識別風險。發(fā)行方和投資方的責權利更加清晰，也有利于土地的收儲和供應，這是市場化的進步。
此外，土地儲備專項債券試點的推出還可以視作政府地方債管理上的一次升級和細化。2014年國務院發(fā)布加強地方政府性債務管理的意見，2015年實施新《預算法》，奠定了我國地方政府債務的基本框架。在此基礎上，針對我國不斷變化的國情實際，地方債管理措施也不斷創(chuàng)新。此次《辦法》的出臺是此前管理政策基調(diào)的延續(xù)，是對管理對象的細化，體現(xiàn)出地方債管理技術的成熟。