緊隨中央步伐，遼寧、山東、廣東等六個(gè)省份相繼出臺(tái)了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革(下稱“權(quán)責(zé)劃分改革”)文件，更多的省份年內(nèi)也計(jì)劃出臺(tái)這項(xiàng)改革文件，一度相對(duì)滯后的中央與地方權(quán)責(zé)劃分改革，正在加速推進(jìn)，也被列為今年財(cái)稅改革的頭號(hào)任務(wù)。
這項(xiàng)改革旨在解決當(dāng)前中央與地方普遍存在的權(quán)責(zé)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，進(jìn)而激發(fā)中央和地方積極性，將推動(dòng)著國家治理邁向現(xiàn)代化。
隨著省級(jí)改革文件出臺(tái)，改革路徑更加清晰：財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任正向中央和省兩級(jí)政府適度集中，中央與省執(zhí)行能力和調(diào)控能力在強(qiáng)化，地方支出負(fù)擔(dān)被降低。與此同時(shí)，市縣的財(cái)政事權(quán)正逐步清晰并得到保障，更多地將決策權(quán)下放給地方。
接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，這項(xiàng)改革仍面臨重重挑戰(zhàn)。比如，相對(duì)模糊的中央、省、市縣共同事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任如何進(jìn)一步明晰，地方改革動(dòng)力和積極性能否真正被激發(fā)？
省市縣權(quán)責(zé)改革啟動(dòng)
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能的逐步擴(kuò)展，財(cái)政事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范，增加了各級(jí)政府間的博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。諸多事權(quán)劃分的不清晰，容易導(dǎo)致多級(jí)政府權(quán)責(zé)不明，效率低下。部分事權(quán)劃分不合理，尤其是地方承擔(dān)了本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，造成了權(quán)責(zé)脫節(jié)，地方動(dòng)力不足。
為了解決這一問題，一場(chǎng)涉及中央、31個(gè)省份、千余個(gè)市縣的權(quán)責(zé)劃分改革啟動(dòng)。
2016年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，宣布這項(xiàng)改革啟動(dòng)，省市縣財(cái)政權(quán)責(zé)劃分迫在眉睫。
截至第一財(cái)經(jīng)記者發(fā)稿，遼寧、山東、云南、吉林、河北、廣東六個(gè)省份已公布了當(dāng)?shù)厥∈锌h權(quán)責(zé)劃分改革文件。
其他省份相應(yīng)的改革文件預(yù)計(jì)年內(nèi)出臺(tái)，包括上海等地的今年預(yù)算報(bào)告都明確提出適時(shí)出臺(tái)這項(xiàng)改革文件。一位東部沿海省份財(cái)政廳人士告訴第一財(cái)經(jīng)，該省權(quán)責(zé)劃分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。
關(guān)注這一改革的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)付文林告訴第一財(cái)經(jīng)，各省相繼出臺(tái)這一文件正是在落實(shí)《指導(dǎo)意見》。這對(duì)理清省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系有重要意義，有助于化解各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)的越位、缺位問題，改善公共服務(wù)供給。
《指導(dǎo)意見》明確適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任。與此同時(shí)，保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)。多個(gè)省份的權(quán)責(zé)劃分改革方案稱，在中央授權(quán)范圍內(nèi)，適度加強(qiáng)省政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)能力，加強(qiáng)省級(jí)的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行能力。同時(shí)減少省級(jí)政府對(duì)微觀事務(wù)的直接管理，保障市縣履行財(cái)政事權(quán)。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)記者，目前財(cái)政事權(quán)向地方過度傾斜，因此適度增加中央財(cái)政事權(quán)很有必要，省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況，上劃適宜承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)。
相比于其他單一制大國，中國中央政府直接管理的事務(wù)偏少，本級(jí)財(cái)政支出占比偏少，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付比重過高。
2016年，中國中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為45.35%，但中央本級(jí)支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占全國支出的比重則達(dá)31.54%。
汪德華認(rèn)為，就中國現(xiàn)實(shí)而言，當(dāng)前地方政府承擔(dān)支出比重高，但在具體事項(xiàng)上大多要接受中央部門專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支持，自主權(quán)相對(duì)不足。在中央進(jìn)一步集中部分事權(quán)和支出責(zé)任，而財(cái)力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步集中其財(cái)力的使用方向，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也要相應(yīng)降低對(duì)地方政府負(fù)責(zé)事項(xiàng)的干預(yù)；地方政府也能夠集中其財(cái)力使用到自身承擔(dān)的事權(quán)上，從而增強(qiáng)地方政府在相應(yīng)領(lǐng)域的自主權(quán)。一定程度上，讓中央集中部分事權(quán)，意味著在地方事務(wù)領(lǐng)域要向地方政府放權(quán)，這對(duì)中央部委的改革也提出了很高的要求。
地方財(cái)政權(quán)責(zé)逐步清晰
財(cái)稅專家普遍認(rèn)為，目前《指導(dǎo)意見》中列出的中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)相對(duì)抽象籠統(tǒng)，而部分省份及市縣的改革方案則在部分領(lǐng)域給予了細(xì)化。
《指導(dǎo)意見》中列出的地方財(cái)政事權(quán)比較籠統(tǒng)，主要包括社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。
山東省公布的《關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的意見》對(duì)此作了進(jìn)一步明確。
山東省一級(jí)財(cái)政事權(quán)將包括全省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、省域經(jīng)濟(jì)管理、重大基礎(chǔ)科學(xué)研究、普通本科以上高等教育、跨區(qū)域重大疫病防治和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、跨區(qū)域食品藥品安全保障、環(huán)境監(jiān)測(cè)等，體現(xiàn)省級(jí)調(diào)控職能、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障全省重大戰(zhàn)略實(shí)施的基本公共服務(wù)。
而山東省市縣財(cái)政事權(quán)則有社會(huì)治安、道路交通安全管理、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)、農(nóng)村公益事業(yè)、學(xué)前教育、高中教育、轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)、適用技術(shù)推廣應(yīng)用、地方文化遺產(chǎn)保護(hù)、農(nóng)村公路建設(shè)維護(hù)、轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)和污染治理等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。
付文林告訴第一財(cái)經(jīng)，山東等幾個(gè)省的方案基本上是按照公共服務(wù)的外溢性質(zhì)、公共服務(wù)履行中的信息復(fù)雜性等來劃分省市縣之間的財(cái)政事權(quán)，但各省的制度安排還是有一些不同的特點(diǎn)，比如相比于一個(gè)簡(jiǎn)單的事權(quán)和支出責(zé)任劃分清單，更重要的是事權(quán)劃分的依據(jù)。如對(duì)于高等教育等事權(quán)，我們看到不同的省份有不同的劃分方式，山東省將普通本科以上高等教育列為省級(jí)財(cái)政事權(quán)，而廣東是將其列為省級(jí)和市縣共同財(cái)政事權(quán)。不同的省份會(huì)根據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，做出有針對(duì)性的事權(quán)劃分制度安排，這無可厚非，但如何科學(xué)劃分財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任，還是要有一個(gè)清晰的原則體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理體系的現(xiàn)代化。
汪德華認(rèn)為，在中央授權(quán)范圍內(nèi)，省級(jí)以下事權(quán)劃分決定權(quán)在省級(jí)黨委政府，具體事權(quán)劃分有所差異屬于正?，F(xiàn)象，有利于探索獲取更好的經(jīng)驗(yàn)。
部分省份在配合中央推動(dòng)權(quán)責(zé)劃分改革基礎(chǔ)上，制訂了更為詳細(xì)的地方推進(jìn)計(jì)劃。
山東提出，2017年，加快推進(jìn)省以下權(quán)責(zé)劃分改革，力爭(zhēng)在所有民生領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。其中，2017年5月底前，省直有關(guān)部門要研究提出分管民生領(lǐng)域權(quán)責(zé)劃分改革具體實(shí)施方案，10月底前由省財(cái)政廳會(huì)同省編辦等部門匯總后按程序提報(bào)省委、省政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
廣東選擇今年在民政領(lǐng)域開展權(quán)責(zé)劃分改革試點(diǎn)。將對(duì)部隊(duì)供應(yīng)、軍供站和軍人接待站設(shè)施維修改造和設(shè)備更新等財(cái)政事權(quán)上劃省級(jí)，明確義務(wù)兵優(yōu)待為市縣財(cái)政事權(quán)，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、醫(yī)療保障等為省市縣共同財(cái)政事權(quán)，并細(xì)化不同情況下省市縣支出責(zé)任的分擔(dān)比例。
在財(cái)政權(quán)責(zé)劃分過渡期，一些地方著重強(qiáng)調(diào)防范風(fēng)險(xiǎn)。
《遼寧省關(guān)于推進(jìn)省與市財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，市級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的主體責(zé)任，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。現(xiàn)階段，市級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)確保當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金足額發(fā)放的主體責(zé)任，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性支付風(fēng)險(xiǎn)的底線。
在部分省級(jí)財(cái)政權(quán)責(zé)文件公布之后，少數(shù)市縣也出臺(tái)了相應(yīng)的改革配套文件。
比如，河北省石家莊市出臺(tái)了《市以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案》，對(duì)市以下政府財(cái)政權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)合理劃分。
付文林告訴第一財(cái)經(jīng)記者，財(cái)政事權(quán)的劃分一大前提是界定政府職能范圍，對(duì)各省來說，即省以下政府與市場(chǎng)的邊界，目前各地方案對(duì)此并未有一個(gè)較為清晰的界定，而這是財(cái)政事權(quán)劃分的重要基礎(chǔ)條件。
各地在明晰財(cái)政事權(quán)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)相應(yīng)財(cái)政事權(quán)則要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。
《指導(dǎo)意見》明確，屬于中央的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。上述地方財(cái)政權(quán)責(zé)文件明確，屬于省級(jí)的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，省級(jí)各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。
對(duì)于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，則按具體情況來劃分支出責(zé)任。
比如，根據(jù)基本公共服務(wù)的屬性，體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財(cái)政事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等，可以研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。
而對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，如省內(nèi)跨地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、食品藥品安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由省與市縣按比例或省級(jí)給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。
調(diào)動(dòng)地方積極性難題待解
財(cái)政權(quán)責(zé)劃分成為今年財(cái)稅改革的頭號(hào)任務(wù)。
在國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中，加快推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革被列為深化財(cái)稅改革三大任務(wù)之首，落實(shí)上述《指導(dǎo)意見》，爭(zhēng)取在部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。
另外，制定中央和地方收入劃分總體方案，研究提出健全地方稅體系方案，進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴第一財(cái)經(jīng)，財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革最大的挑戰(zhàn)就在這兩年，而中央層面的財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革推動(dòng)是關(guān)鍵。
按照《指導(dǎo)意見》給出的時(shí)間表，2017~2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。參照中央改革進(jìn)程，加快推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。
教育、醫(yī)療等領(lǐng)域財(cái)政權(quán)責(zé)屬于中央與地方共同事權(quán)，如何劃分清晰并界定相應(yīng)支出責(zé)任是一大難題。
付文林表示，在政府間事權(quán)的劃分中，共同事權(quán)的劃分既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)。目前《指導(dǎo)意見》只是對(duì)中央和地方政府間事權(quán)做出一個(gè)簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)劃分，但對(duì)于共同事權(quán)的劃分仍然不夠清晰，因?yàn)榱x務(wù)教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)，中央和地方各自承擔(dān)的責(zé)任范圍，以及相應(yīng)的支出責(zé)任大小，在現(xiàn)有的方案中依然不清楚。實(shí)踐中很容易出現(xiàn)支出責(zé)任下移的問題。
“需要注意的是，即使政府間事權(quán)劃分清晰，支出責(zé)任劃分仍然可能存在不合理的情況，例如，政府間事權(quán)下移，市縣級(jí)政府對(duì)其事權(quán)沒有足夠的財(cái)政資金支持，無法有效履行支出責(zé)任，這種情況不僅是低效率的，還會(huì)造成一些財(cái)力較為緊張的地方基本公共服務(wù)供給不足。”付文林稱。
此次權(quán)責(zé)劃分改革一大目的是激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為，這在各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分改革文件中都一再被強(qiáng)調(diào)。如何讓這項(xiàng)改革真正調(diào)動(dòng)地方積極性也是一大難題。
一位西部基層財(cái)政部門人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，由于目前省級(jí)財(cái)政權(quán)責(zé)劃分比較模糊，如何量化相應(yīng)財(cái)政支出責(zé)任很難，且基層人員對(duì)這項(xiàng)改革的重要性理解不到位，其他部門改革動(dòng)力不足，持觀望態(tài)度的多，下面推行起來比較艱難?！爸挥械胤秸嬲玫綄?shí)惠才會(huì)重視這項(xiàng)改革?！?/span>
汪德華認(rèn)為，各個(gè)領(lǐng)域管轄的部門負(fù)責(zé)本部門的財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革方案提出，這種分工模式難以提供事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的動(dòng)力機(jī)制，也難以避免部門利益的干擾。從中央部委和各級(jí)地方政府的角度來看，實(shí)際上都缺乏動(dòng)力改變當(dāng)前事權(quán)劃分現(xiàn)狀。部委更愿意保留以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)徟贫雀深A(yù)地方的權(quán)力，地方政府也不愿意放棄具體執(zhí)行的權(quán)力。雙方都缺乏激勵(lì)進(jìn)行事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任的調(diào)整。
他表示，落實(shí)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任的改革，必須要借助外部權(quán)威并建立專門的機(jī)構(gòu)來推動(dòng)。當(dāng)前，可考慮由中央或人大常委會(huì)牽頭組成一個(gè)專門委員會(huì)，充分聽取并綜合各方意見，形成中央地方事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的具體方案，并擔(dān)負(fù)方案實(shí)施的檢查、落實(shí)等具體工作，解決爭(zhēng)議問題并確定轉(zhuǎn)移支付資金安排的基本框架。
中國社科院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)高培勇在《本輪財(cái)稅體制改革進(jìn)展評(píng)估》一文中稱，適應(yīng)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，關(guān)鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經(jīng)濟(jì)取得成功的關(guān)鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵。在事權(quán)劃分改革方面，要注意在較易發(fā)生“亂作為”、外部影響較大的事項(xiàng)上增加中央控制力，其他事項(xiàng)則應(yīng)充分尊重地方自主權(quán)。在收入劃分方面，要避免將一些征管難度大、較為零碎的小稅種給地方，中央則享有相對(duì)穩(wěn)定的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)程度高的大稅種。這樣做，極易損害地方積極性。
高培勇認(rèn)為，當(dāng)前亟待明確2~3年過渡期之后，增值稅“五五開”的收入劃分模式如何調(diào)整。應(yīng)當(dāng)注意到，對(duì)未來的預(yù)期不穩(wěn)定，當(dāng)前就會(huì)干擾地方政府的行為選擇，加大經(jīng)濟(jì)扭曲程度。