作為這一輪養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的“重頭戲”——養(yǎng)老保險綜合改革方案正在漸行漸近，預(yù)計會在今年內(nèi)正式公布并實施。這份醞釀了四年多的方案，將對關(guān)系到每位參保人切身利益的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、完善個人賬戶以及延遲退休等重要改革作出制度安排。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受第一財經(jīng)專訪時表示，中國基本養(yǎng)老保險體制改革采取的是全方位改革，實施的是一攬子解決方案。在目前的頂層設(shè)計中，養(yǎng)老保險金投資運營、提高退休年齡和降低社會保險費，共同構(gòu)成了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署。
鄭秉文也提醒，養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案不應(yīng)該被政府的道德風(fēng)險所“綁架”，政府不能再指望通過擴大覆蓋面增加制度收入，而需考慮盡快對現(xiàn)行制度進行結(jié)構(gòu)性改革來增加可持續(xù)性。
頂層設(shè)計不應(yīng)被政府道德風(fēng)險“綁架”
第一財經(jīng)：2013年我國啟動了新一輪的養(yǎng)老保險頂層設(shè)計，到如今已經(jīng)過去四年多了，方案還沒有正式出臺。在這期間，您一直主張建立真正意義上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，但從最近的消息來看，全國統(tǒng)籌將從中央調(diào)劑金起步。您認為中央調(diào)劑金制度能在多大程度上改善當(dāng)前養(yǎng)老保險基金的財務(wù)狀況？
鄭秉文：包括中央調(diào)劑金、延遲退休等一攬子方案在內(nèi)的養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案已經(jīng)基本確定了，據(jù)我所知，只是還沒有對外公布?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌沒有實現(xiàn)，這輪改革只是建立中央調(diào)劑金，這無疑是這輪改革的一大遺憾。
坦率地說，建立中央調(diào)劑金并不是一種負責(zé)任的長久做法。真正的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌應(yīng)該實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在中央層面大收大支，繳費由中央政府來管理，支出兜底也由中央政府來管理。如果只是像省級統(tǒng)籌一樣，從地方養(yǎng)老保險基金中抽幾個點，建立一個中央調(diào)劑金，統(tǒng)籌層次并沒有得到真正提高，養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低帶來的很多問題仍然得不到解決。
第一財經(jīng)：國務(wù)院早在1991年就已經(jīng)要求各地積極創(chuàng)造條件提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，本來業(yè)內(nèi)預(yù)期這一輪頂層設(shè)計方案會在全國統(tǒng)籌上有突破，沒想到卻再一次“爽約”。這么多年來全國統(tǒng)籌舉步維艱的根本原因是什么？
鄭秉文：統(tǒng)籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風(fēng)險。在現(xiàn)行制度之下，統(tǒng)籌層次主要以縣市級為主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級政府也不愿在“我”這個層次上實現(xiàn)統(tǒng)籌。
例如，2007年發(fā)布的勞社部發(fā)3號文規(guī)定必須提高到省級統(tǒng)籌，但規(guī)定的具體標準跟今天的情況差不多，沒有真正實現(xiàn)省級政府層面的大收大支，只是規(guī)定了6條標準，比如建立省級調(diào)劑金、統(tǒng)一費率等。10年后的今天，所謂的全國統(tǒng)籌還是用建立調(diào)劑金的辦法代替了。
這樣變通的原因可能依然還是存在某種擔(dān)心：全國統(tǒng)籌之后，下級政府由于對養(yǎng)老保險的收支平衡不再擔(dān)負責(zé)任，一方面有可能會增加領(lǐng)取人數(shù)，增加基金支出；另一方面也可能降低征繳的積極性，減少資金收入。這“一多一少”可能會導(dǎo)致制度收支出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，到時可能需要更多的中央財政補助來填補缺口。
統(tǒng)籌層次低聽上去不好聽，但很“實惠”，就像是臭豆腐，聞著臭，吃起來香。比如，統(tǒng)籌層次低可以激勵基層多收費，這是統(tǒng)籌層次的一個“制度紅利”。在縣市統(tǒng)籌為主的情況下，基層有動力多收費。
基層多收費的做法有很多種，多年來，主要體現(xiàn)在“補繳、預(yù)繳”等這些非正常繳費上。從歷年養(yǎng)老保險基金的收入狀況來看，非正常繳費收入平均占到了養(yǎng)老保險基金收入的12%左右。例如，2010~2015年，非正常繳費所在比例先是從2010年的11.72%上升到2011年的13.60%。此后逐年下降，到2014年已經(jīng)下降至9.68%，但到2015年又小幅反彈至10.22%。
然而，通過非正常繳費來增加制度收入是一個飲鴆止渴的辦法。短期來看增加了12%的收入，但長期來看擴大了制度的風(fēng)險，因為通過一次性躉繳的方式進入養(yǎng)老保險制度的群體里，絕大部分是大齡勞動者，在各種優(yōu)惠的激勵下，他們繳納的費用很少，只夠領(lǐng)取幾年的，但從平均壽命來看，他們生命周期還有十幾年，這個缺口就推向了未來，留給了他們的子孫后代，這等于是留給了制度，當(dāng)?shù)卣漠?dāng)期收入雖然得到了擴大，但卻把包袱留給了下屆政府。
第一財經(jīng)：您認為中央政府和地方政府的道德風(fēng)險是全國統(tǒng)籌難以實現(xiàn)的根本原因？
鄭秉文：養(yǎng)老保險頂層設(shè)計實際上也被政府的道德風(fēng)險綁架了，無論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防范未來的風(fēng)險，這對于養(yǎng)老保險制度來說是不利的。
從長遠來看，中央調(diào)劑金對于平衡養(yǎng)老保險地區(qū)收支差異能發(fā)揮一定的作用，但卻喪失了改革的機會窗口，讓養(yǎng)老金制度的改革在未來越來越難。目前全國有一半以上的省份已經(jīng)必須依靠中央財政補助才能實現(xiàn)收支平衡，尤其在東北地區(qū)，由于種種歷史原因，他們是最困難的，收支壓力是最大的。由于統(tǒng)籌層次低，這些負擔(dān)就只能由財政來背，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制度紅利沒有發(fā)揮出來，制度的財務(wù)可持續(xù)性沒有多大的改進。
由于養(yǎng)老保險制度缺乏精算平衡，財政還需要拿多少錢補助養(yǎng)老保險制度是一本糊涂賬。我們沒有預(yù)算決算的程序，所以，制度約束是空的，對未來是沒有底數(shù)的。未來財政對于養(yǎng)老金到底應(yīng)該承擔(dān)多大責(zé)任也缺乏一個穩(wěn)定的預(yù)期。這是不可持續(xù)的。
過度擴面增加制度不公
第一財經(jīng)：去年末出版的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》中提到基本養(yǎng)老保險制度2015年出現(xiàn)參保人數(shù)增速下滑，浙江已經(jīng)出現(xiàn)了參保人數(shù)的負增長，是什么原因造成這種狀況？
鄭秉文：養(yǎng)老保險制度的覆蓋面是有規(guī)律的，不可能達到勞動人口百分之百都繳費。雖然養(yǎng)老保險覆蓋面高和低沒有國際通行的標準，但一般而言應(yīng)該是大于失業(yè)保險、小于醫(yī)療保險。
這些年我國養(yǎng)老保險是一個成長性的制度，擴大覆蓋面的成就很大，覆蓋比率與目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)大致還是相匹配的。當(dāng)制度的覆蓋面逐漸走向成熟之后，參保人數(shù)的增長率是一定會下降的。
城鎮(zhèn)就業(yè)人口是4.0億人，參保職工是2.6億(不含領(lǐng)取退休金的人口)，這樣算下來，大約還有1.4億的就業(yè)人口沒有參保，從絕對數(shù)上來看，這個數(shù)字不小，但按照占比來看，還是可以的，主要是因為中國二元結(jié)構(gòu)特征十分明顯，非正規(guī)部門就業(yè)比重太大，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這部分群體會逐漸加入進來。此外，有一些就業(yè)人口，他們基本沒有收入、繳費能力比較低，應(yīng)該由城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度來覆蓋，已經(jīng)有幾千萬人被覆蓋進來了。
當(dāng)前的形勢是，覆蓋面存在著兩個極端情況，一個是從全國范圍來看，還有1億多人沒覆蓋進來；另一個是從個別地區(qū)的局部來看，存在著“過度擴面”的現(xiàn)象，這就是統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致的，他們在打政策“擦邊球”，目的是為了擴大當(dāng)前收入。
第一財經(jīng)：近年來養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)的一個情況是越來越多的參保職工沒有繳費，目前每5個職工就有大約1個是沒有繳費的，這對于養(yǎng)老保險制度來說意味著什么？
鄭秉文：這種狀況可能與近年來經(jīng)濟下行壓力不斷加大，越來越多的企業(yè)或個人的收入狀況惡化而負擔(dān)過重有關(guān)，但在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，這些都是外部的因素，斷保的情況也習(xí)以為常了，并且比例越來越大。
我更為看重的是制度設(shè)計存在問題，政策執(zhí)行也存在問題，這些問題導(dǎo)致斷保人口比例不斷提高，也就是說，是制度存在問題導(dǎo)致的。比如，最低繳費年限規(guī)定15年太短，所以一部分人達到15年的最低限后就不再繳費了。再比如，繳費20年、25年的人，領(lǐng)取的養(yǎng)老金能比15年的多嗎？多多少？可能還不如提前退休合適，因為退休了就可以年年提高退休金，等等。這些都是制度設(shè)計和政策執(zhí)行層面存在的問題，與外部經(jīng)濟發(fā)展好壞的關(guān)聯(lián)性不是很高。
在這種“過度擴面”中，某些地方政府為了擴大制度的當(dāng)期收入，把一些不當(dāng)群體擴大進來，補繳幾萬元就可以領(lǐng)取十幾二十年的待遇，這不僅額外增加制度的財政風(fēng)險，而且對于長期繳費的人來說是非常不公平的。
參保人增速的下降是對現(xiàn)行制度的一個警告。雖然政府部門正在推行“全民參保計劃”，但不應(yīng)該再指望通過“過度擴面”來成為增加制度收入的機制，而是需考慮盡快對現(xiàn)行制度進行改革來增加可持續(xù)性。
養(yǎng)老保險需引入精算平衡
第一財經(jīng)：2015年養(yǎng)老保險基金的當(dāng)期結(jié)余和累計結(jié)余都出現(xiàn)不同程度的下降。這些年雖然累計結(jié)余總額在增加，但個人賬戶的記賬額增幅更快，養(yǎng)老保險制度資產(chǎn)和負債的缺口正在擴大。按照現(xiàn)在的發(fā)放速度，如果制度不改，累計結(jié)余是否真的有耗盡的風(fēng)險？
鄭秉文：基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的增長是因為不同省份混起來一起算的?，F(xiàn)實的情況是由于統(tǒng)籌層次過低，有些省份的累計結(jié)余一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。
如果只考慮征繳收入(不含財政補助)，2015年全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金赤字進一步擴大到2796.36億元，比上一年增加1475.26億元，全國只有7個省份的征繳收入大于基金支出。即使按照包含財政補助的大口徑收入計算，全國還有黑龍江、遼寧、河北、吉林、陜西、青海這幾個省份收不抵支。
從累計結(jié)余來看，不同省份之間也是苦樂不均。2015年，廣東、江蘇、浙江、北京、山東和四川六個省累計結(jié)余共有19963.17億元，占到全國累計結(jié)余的56.48%；同時，累計結(jié)余負增長的省份有5個，比上一年增加了3個。
具體來看，全國的不同省份可以分為3種情況，第一種是收大于支，比如廣東；第二種是怎么收都不夠的，比如遼寧，需要中央財政補助。第三種是當(dāng)期收入和支出相差不多的，基本不需要財政來補。
我們在計算養(yǎng)老保險基金的收支狀況時與政府部門地方的分歧，在于財政補助是否可以算作制度的收入來源。我們所言的“收不抵支”是指征繳收入小于支出，財政補助是制度外的收入，不能通過財政補助來判定一個制度的收支狀況。
現(xiàn)在的情況是由于養(yǎng)老保險缺乏應(yīng)有的精算平衡，也缺乏預(yù)決算的程序。在沒有制度約束和制度預(yù)測的情況下，有缺口財政就無條件地必須補助，這是不科學(xué)的，一定要補得清楚，補得明白，知道為什么有缺口，靠制度參數(shù)調(diào)整是否可以彌補缺口。這樣的制度才是健康的制度。大家一定要知道，財政收入也是納稅人的錢，羊毛出在羊身上。
第一財經(jīng)：經(jīng)過一年多時間的準備之后，基本養(yǎng)老金投資運營今年正式啟動。截至目前，北京、上海、河南、云南、湖北、廣西、陜西7個省市的3600億元養(yǎng)老金已經(jīng)簽署合同，其中1370億元已經(jīng)到賬并開始投資。當(dāng)前進入市場的資金量是否達到了預(yù)期？為什么一些養(yǎng)老金結(jié)余大省仍然處于觀望狀態(tài)？
鄭秉文：現(xiàn)在養(yǎng)老金投資運營的金額是遠低于當(dāng)時預(yù)期的。造成這種狀況的原因主要是統(tǒng)籌層次過低所導(dǎo)致的地方局部利益。從理論上來說，結(jié)余越多，基金貶值的風(fēng)險就越大，地方政府就更應(yīng)該有動力來投資運營養(yǎng)老金以實現(xiàn)保值增值，但實際的情況卻恰恰相反，結(jié)余規(guī)模越大，地方利益就越大，資金拿到中央投資運營的阻力也就越大。
養(yǎng)老金投資運營是對養(yǎng)老金存量的改革，這些養(yǎng)老金都是通過財政專戶放在地方銀行里面，這其中是牽涉到很多利益的。參保人的利益和地方的利益在這個方面并不一致，一些地方政府、地方銀行實際上并不太愿意把錢上交到中央來進行投資運營的。
第一財經(jīng)：個人賬戶的空賬問題一直都備受關(guān)注，2015年，個人賬戶的累計記賬額已經(jīng)高達4.7萬億元，下一步個人賬戶的改革應(yīng)該何去何從？
鄭秉文：2015年個人賬戶的累計記賬額已經(jīng)高達4.7萬億元，其中，實實在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達4.4萬億元。
需要引起注意的一個現(xiàn)象是，截至2015年底，全國所有做實個人賬戶的省份累計結(jié)余為3274億元，比2014年底減少了1727億元，降幅為34.53%。這是2001年做實個人賬戶試點以來的首次下降。
與做實個人賬戶工作難以推進相對應(yīng)，個人賬戶資金支出規(guī)模雖然不大，但正在以較快的速度增長，2010年個人賬戶基金支出只有343億元，到2015年已經(jīng)上升到了1048億元，上升了205.54%。這些變化都要求應(yīng)該盡快采取行動應(yīng)對個人賬戶的問題。好在2013年三中全會決定進行“完善個人賬戶”，這是改革的一個重要舉措。
我認為，向名義賬戶轉(zhuǎn)型和擴大個人賬戶比例是一個事情的兩個側(cè)面，是缺一不可的：只有轉(zhuǎn)型，才能擴大賬戶；只有擴大賬戶，制度才能增加激勵性，費基才能做實，費率在廣東等發(fā)達地區(qū)才能提高到法定費率。只有這樣，個人才能真正獲益并提高獲得感，制度才能增加收入并提高可持續(xù)性；只有增加了制度收入，才能有條件降低費率，為企業(yè)減負，才能真正實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
所以，僅僅向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，而沒有擴大賬戶比例，那就浪費了制度紅利，只做對了一半，另一半沒做，老百姓要罵娘的。擴大賬戶以后，民眾的獲得感是實實在在的，老百姓能夠看到錢，社會就增加了一個穩(wěn)定器，否則，社保制度就有可能是一個火藥桶。
比如，這個月和下個月是各省調(diào)整繳費基數(shù)的時間。北京前天(27日)公布了新的繳費基數(shù)是每月7706元，說這是去年的職工月均工資。那么，你可看看有多少人滿意，多少人罵娘。但是，如果擴大賬戶，就不存在這個問題了，就好像為什么在繳存住房公積金時大家都愿意擴大工資基數(shù)并用真的基數(shù)去繳存？
改革要接地氣！改革方案要聽取民意。我這里再次強調(diào)，所謂擴大個人賬戶比例，是指從企業(yè)單位的繳費20%那里劃出一大部分給個人賬戶，個人繳費比例并不提高，反而可以下降，個人的負擔(dān)降低了，但獲得實惠多了。
第一財經(jīng)：您最近表示制度改革比單純找錢的作用更長遠。您認為當(dāng)前還應(yīng)該盡快推進哪些制度改革？
鄭秉文：我國養(yǎng)老保險肯定是出了問題。與美國和加拿大相比，我們的繳費水平是占工資的28%，而美國只有12.4%，加拿大只有9.9%，我們比美國高一倍多，比加拿大高了將近三倍；但是，我們的養(yǎng)老金水平并沒有相應(yīng)高那么多，甚至并不比美國加拿大多多少。而且，我國的制度還離不開財政補貼，幾乎每年都占了很大比例，而美國、加拿大的制度從未有一塊錢的補貼，這是為什么？
我認為，我國這么高的費率都很難降下來，肯定不是因為缺錢，所以不用四處找錢，缺的是制度的結(jié)構(gòu)性改革，是制度的管理出了問題，問題在內(nèi)部，不在外部，所以在外部找錢就必然忽略了內(nèi)部的制度改革，這才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中真正應(yīng)該做的事情。