全國(guó)金融工作會(huì)議前瞻

　　據(jù)媒體報(bào)道，或于本月中旬召開的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議的重點(diǎn)之一是，將確立金融監(jiān)管體制改革的基本原則和方向。一個(gè)相對(duì)務(wù)實(shí)的監(jiān)管架構(gòu)方案是：現(xiàn)有的“一行三會(huì)”格局不變，另在“一行三會(huì)”之上設(shè)立金融協(xié)調(diào)委員會(huì)，該協(xié)調(diào)委辦公室設(shè)在央行，以有效發(fā)揮央行在宏觀審慎管理中的主導(dǎo)作用。

　　雖然還未得到相關(guān)部門的官方回應(yīng)。不過(guò)，關(guān)于金融監(jiān)管模式的討論近年來(lái)從未停止。

　　7月2日，中國(guó)金融四十人論壇(CF40)召開主題為“統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)制下資產(chǎn)管理新趨勢(shì)”的研討會(huì)，CF40高級(jí)研究員、中國(guó)投資公司原副總經(jīng)理謝平就CF40課題報(bào)告《中國(guó)金融改革的12個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題》發(fā)表主題演講。

　　該報(bào)告總結(jié)了當(dāng)前熱議的四種金融監(jiān)管改革模式，包括超級(jí)央行的模式、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)納入中央銀行監(jiān)管模式、一行一會(huì)的超級(jí)金融監(jiān)管模式、“一行兩會(huì)”的雙峰金融監(jiān)管模式。

　　他認(rèn)為，上述四種監(jiān)管模式各有優(yōu)劣，并不存在理論最優(yōu)的金融監(jiān)管模式。監(jiān)管并非越統(tǒng)一越好，也不是越分散越好，關(guān)鍵要看監(jiān)管的理念、功能是否能與監(jiān)管的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。如果能夠?qū)?yīng)，不論是合并還是分拆，都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管功能。只要監(jiān)管目標(biāo)明確、嚴(yán)格執(zhí)法、適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求就是最優(yōu)的金融監(jiān)管模式。

　　謝平建議，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管、適度功能監(jiān)管，可以在“一行三會(huì)”基礎(chǔ)上成立一個(gè)有實(shí)權(quán)的金融穩(wěn)定委員會(huì)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其核心是明確責(zé)任追究機(jī)制，起草金融穩(wěn)定委員會(huì)聯(lián)合監(jiān)管原則等，切實(shí)推動(dòng)解決當(dāng)前一行三會(huì)之間金融規(guī)則打架、對(duì)金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、金融監(jiān)管存在真空等問(wèn)題，督促明確監(jiān)管責(zé)任、 加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和處罰、對(duì)一行三會(huì)有責(zé)任追究權(quán)等，切實(shí)提升金融監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。

　　以下為報(bào)告摘錄內(nèi)容。

　　幾種熱門金融監(jiān)管改革模式分析

　　模式一：超級(jí)央行

　　主要模式：將貨幣政策、金融機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等三方面內(nèi)容集中于中央銀行。

　　如按照此模式對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管框架進(jìn)行調(diào)整，需將銀監(jiān)會(huì)并入中央銀行，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門也隨之并入中央銀行。同時(shí)還需要合并類似于一行三會(huì)的消費(fèi)者保護(hù)局及其他負(fù)責(zé)政策制定的功能監(jiān)管部門，整個(gè)成為新的功能監(jiān)管部門。

　　內(nèi)在機(jī)理：1、貨幣政策傳導(dǎo)路徑更為有效。 2、危機(jī)救助更為迅速有效。3、監(jiān)管激勵(lì)和約束機(jī)制將更為完備。超級(jí)央行將金融監(jiān)管內(nèi)生化，比如央行可以充分調(diào)動(dòng)流動(dòng)性管理的正向激勵(lì)和逆向約束功能，為金融機(jī)構(gòu)“開正路、堵邪路”，引導(dǎo)銀行加強(qiáng)自律管理，達(dá)到定向、適當(dāng)調(diào)控的目標(biāo)。

　　內(nèi)在矛盾：主要是存在道德風(fēng)險(xiǎn)。超級(jí)央行模式下，金融監(jiān)管和金融救助都內(nèi)置于中央銀行?？陀^上存在監(jiān)管救助便利性，可能會(huì)對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)過(guò)早實(shí)施救助。同時(shí)由于存在被救助預(yù)期，金 融機(jī)構(gòu)可能會(huì)降低約束，反而會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)偏好，累積金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　模式二：系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)納入中央銀行監(jiān)管

　　主要模式：將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)納入中央銀行監(jiān)管，其他非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)仍由原先監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)不變。

　　如將金融控股集團(tuán)視為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，則國(guó)有大型銀行、部分股份制銀行、金融資產(chǎn)管理公司、部分保險(xiǎn)公司、證券公司以及部分大型實(shí)體企業(yè)都將被劃入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)范疇。

　　內(nèi)在機(jī)理：1、符合審慎的監(jiān)管理念，遵照了守住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的監(jiān)管原則。2、體現(xiàn)了差異化監(jiān)管原則，節(jié)約監(jiān)管成本。依據(jù)金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)程度的不同，分類實(shí)施差異化監(jiān)管，節(jié)約監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。

　　內(nèi)在矛盾：1、被納入系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)是否真的系統(tǒng)重要？難以界定。2、未被納入的非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是否確實(shí)系統(tǒng)不重要？存在偏誤。3、進(jìn)入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)序列意味著機(jī)構(gòu)政治地位和管理層行政級(jí)別的提高，劃分過(guò)程中會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　模式三：“一行一會(huì)”的超級(jí)金融監(jiān)管

　　主要模式：將三會(huì)進(jìn)行合并成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管部門，旨在加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，維護(hù)金融穩(wěn)定和安全。

　　在超級(jí)金融監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并成立金融監(jiān)管局并獨(dú)立于中央銀行，使得金融監(jiān)管政策與貨幣政策相獨(dú)立。

　　內(nèi)在機(jī)理：1、能夠加強(qiáng)對(duì)同質(zhì)同類業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管，避免同質(zhì)化業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，統(tǒng)一監(jiān)管尺度。 2、能夠加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)銀行控股集團(tuán)、保險(xiǎn)控股集團(tuán)、企業(yè)控股集團(tuán)的審慎監(jiān)管。 3、能夠加強(qiáng)對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)銀行體系和其他金融體系的風(fēng)險(xiǎn)隔離和審慎監(jiān)管。

　　內(nèi)在矛盾：1、監(jiān)管協(xié)調(diào)問(wèn)題將更為突出，直接表現(xiàn)為中央銀行和超級(jí)金融監(jiān)管部門將更難以協(xié)調(diào)。 2、沒(méi)有解決宏觀調(diào)控有效性問(wèn)題。簡(jiǎn)單的三會(huì)合并模式使貨幣政策、宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管三者之間仍然處于割裂狀態(tài)，貨幣政策傳導(dǎo)效率和宏觀調(diào)控能力低下。

　　模式四：“一行兩會(huì)”的雙峰金融監(jiān)管

　　主要模式：將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分離并分別成立相 應(yīng)的獨(dú)立監(jiān)管部門，與中央銀行保持獨(dú)立，分別實(shí)施審慎監(jiān)管；通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管約束各類參與主體，確保貨幣政策、金融監(jiān)管政策的有效傳導(dǎo)。

　　該模式需對(duì)銀行和保險(xiǎn)這兩類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，具體會(huì)涉及到銀監(jiān)會(huì)和保險(xiǎn)會(huì)的合并，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限保持不變。

　　內(nèi)在機(jī)理：1、明確區(qū)分機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的邊界，強(qiáng)化了兩類監(jiān)管體系的資源配備。2、減少了監(jiān)管框架調(diào)整中的監(jiān)管摩擦和監(jiān)管成本問(wèn)題。

　　內(nèi)在矛盾：1、未能完全建立起宏觀審慎的監(jiān)管框架，對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的救助和防控仍然存在與中央銀行相互協(xié)調(diào)、監(jiān)管摩擦的問(wèn)題。2、未能完全解決不同金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

　　金融監(jiān)管改革的原則

　　改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、金融穩(wěn)定以及政治博弈等多重約束下的優(yōu)化過(guò)程，需要 適時(shí)評(píng)估反思金融監(jiān)管的職責(zé)邊界、目標(biāo)內(nèi)容、政策效果，并在必要時(shí)對(duì)監(jiān)管框架進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

　　回顧國(guó)外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管改革進(jìn)程，在國(guó)際金融危機(jī)之后，主要國(guó)家均加大了金融監(jiān)管體系的改革力度，在強(qiáng)化單體機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管的同時(shí)，著力推進(jìn)搭建宏觀審慎監(jiān)管框架，提高金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，主導(dǎo)完善相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管機(jī)制、提高風(fēng)險(xiǎn)處置能力。

　　一是不存在理論最優(yōu)的金融監(jiān)管模式。需要客觀認(rèn)識(shí)到當(dāng)前國(guó)有金融機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)高度政治化、沒(méi)有破產(chǎn)威脅、企業(yè)和政府軟預(yù)算約束、剛性兌付泛濫等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，金融監(jiān)管框架調(diào)整不能過(guò)于理想化，不能一定要追求最優(yōu)狀態(tài)，而是應(yīng)該在結(jié)構(gòu)性改革、市場(chǎng)化改革的協(xié)調(diào)配合下，去行政化、提升專業(yè)性， 降低金融體系的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)度，盡量減少監(jiān)管目標(biāo)偏差、監(jiān)管 摩擦和監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的問(wèn)題。

　　國(guó)內(nèi)外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明并不存在最優(yōu)金融監(jiān)管模式，每種金融監(jiān)管模式并沒(méi)有好壞優(yōu)劣之分。監(jiān)管并非越統(tǒng)一越好，也不是越分散越好，關(guān)鍵要看監(jiān)管的理念、功能是否能與監(jiān)管的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。如果能夠?qū)?yīng)，不論是合并還是分拆，都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管功能。只要監(jiān)管目標(biāo)明確、嚴(yán)格執(zhí)法、適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求就是最優(yōu)的金融監(jiān)管模式。

　　因此，不管是超級(jí)央行模式、超級(jí)金融監(jiān)管模式、系統(tǒng)重要性監(jiān)管模式和雙峰監(jiān)管模式等均只是對(duì)特定階段、特定市場(chǎng)的可行金融監(jiān)管模式，而非理論最優(yōu)模式。

　　二是堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管，適度功能監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)是分工明確、權(quán)責(zé)利清楚，缺點(diǎn)是“鐵路警察”各管一段，交叉部位監(jiān)管缺失。如前述討論，當(dāng)前我國(guó)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)不是經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而是監(jiān)管套利的產(chǎn)物，并且當(dāng)前金融監(jiān)管也不具備混業(yè)監(jiān)管的能力。因此，在根據(jù)當(dāng)前金融體系重新明確分類標(biāo)準(zhǔn)后， 盡可能在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門架構(gòu)上進(jìn)行簡(jiǎn)單加減拼裝，減少監(jiān)管摩擦成本；同時(shí)，分業(yè)監(jiān)管還避免造成對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管調(diào)整加速混業(yè)經(jīng)營(yíng)的誤讀。監(jiān)管改革方向應(yīng)該還是分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡可能地減少監(jiān)管摩擦和協(xié)調(diào)成本，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管 套利的問(wèn)題。

　　三是建立微觀審慎和宏觀審慎相結(jié)合的金融監(jiān)管框架。建立以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為抓手，以功能監(jiān)管為基礎(chǔ)，將微觀審慎融入機(jī)構(gòu)監(jiān)管，將宏觀審慎融入功能監(jiān)管的縱橫結(jié)合、經(jīng)緯清晰、整體協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。微觀審慎監(jiān)管是維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、降低個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)成本所實(shí)現(xiàn)的局部均衡，而宏觀審慎監(jiān)管是維護(hù)跨機(jī)構(gòu)、跨時(shí)間的金融體系穩(wěn)定所達(dá)到的一般均衡。完善微觀審慎和宏觀審慎的監(jiān)管框架需要將從事類金融業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體納入功能監(jiān)管框架，明確業(yè)務(wù)規(guī)范、監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效銜接，充分發(fā)揮市場(chǎng)約束的積極作用，加強(qiáng)前瞻性監(jiān)管，防范尾部風(fēng)險(xiǎn)積聚，維護(hù)金融穩(wěn)定。

　　四是在一行三會(huì)基礎(chǔ)之上，建立有實(shí)權(quán)的金融穩(wěn)定委員會(huì)。核心是明確責(zé)任追究機(jī)制，起草金融穩(wěn)定委員會(huì)聯(lián)合監(jiān)管原則，分解落實(shí)到金融監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立至上而下的聯(lián)合監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保金融穩(wěn)定委員會(huì)工作不僅限于監(jiān)管信息溝通，而是切實(shí)推動(dòng)解決當(dāng)前一行三會(huì)之間金融規(guī)則打架、對(duì)金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、金融監(jiān)管存在真空等問(wèn)題，督促明確監(jiān)管責(zé)任、 加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和處罰、對(duì)一行三會(huì)有責(zé)任追究權(quán)等，切實(shí)提升金融監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。