全國社會保障基金權(quán)益超過1.6萬億元的規(guī)模未來或?qū)⒎丁?/span>
近期，全國社會保障基金理事會（下稱“全國社保基金會”）副理事長王忠民透露，目前國家正在討論和擬議將未上市國有資產(chǎn)部分劃撥至社保基金，總量預(yù)計將有幾萬億。
由全國社?；饡芾淼娜珖鐣Ｕ匣穑ㄒ韵潞喎Q全國社保基金）是國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。
這意味著存量國有資本也將參與償還歷史欠賬，劃撥到社?；鸬膰匈Y產(chǎn)規(guī)模將從現(xiàn)有的千億元級別擴(kuò)至萬億元級別，而為未來社保缺口準(zhǔn)備的儲備金也將遠(yuǎn)超當(dāng)前1.6萬億元規(guī)模。
不過，這僅是正在討論中的方案，劃歸比例等細(xì)節(jié)問題尚未有定論，記者采訪的多名學(xué)者對此也意見不一。
從今年政府工作報告對國資劃轉(zhuǎn)社保的表述變動、全國社?；鹄硎聲?017年重點工作，以及記者從知情人士處獲悉的信息來看，國資劃轉(zhuǎn)社保基金的方案有望今年出臺。
在今年的十二屆全國人大五次會議記者會上，國務(wù)院國資委主任肖慶亞回應(yīng)“劃撥國有資本補(bǔ)充社保基金”問題時也表示，下一步“將按照中央文件的總體要求，如期、按時、足額劃轉(zhuǎn)所要求的比例和數(shù)額”。
非上市國資劃撥空間巨大
早在全國社保基金會成立之初，關(guān)于使用國有資產(chǎn)充實社保基金的問題就被廣泛討論。
當(dāng)時，社會各界對用國有資產(chǎn)充實社?；?，體現(xiàn)國民公平分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并償還歷史欠賬，承擔(dān)養(yǎng)老保險改革轉(zhuǎn)軌成本，基本達(dá)成共識，不過如何充實卻沒有定論。
2016年出臺的《全國社會保障基金管理條例》中對于社?；饦?gòu)成的描述，從《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》中的“國有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)”，變?yōu)椤皣匈Y本劃轉(zhuǎn)”。
據(jù)王忠民介紹，至今為止的16年間，大概有2500億到2600億的國有股份劃撥進(jìn)來。此外，在做國有資本經(jīng)營預(yù)算時，將盈利的一部分分配到社?；?，目前總額共100多億。
不過二者累計規(guī)模不到3000億元。據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù)，截至去年末，不含國有金融類企業(yè)，中央企業(yè)和地方國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)總額已超過131萬億元。國有資產(chǎn)劃撥社?？臻g巨大。
一個好消息是，將來非上市國有資產(chǎn)也可能部分劃撥至社?；?。專家指出，從增量改革到存量改革，才是根本解決所有國有企業(yè)的歷史欠債問題。
中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院教授胡繼曄也表示，解決國企職工歷史遺留的養(yǎng)老保險問題，跟國有資產(chǎn)是否上市無關(guān)。
武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析，上市國企數(shù)量有限，已經(jīng)實施過大規(guī)模減持或轉(zhuǎn)持。截至2016年，國有股減轉(zhuǎn)持資金和股份已達(dá)2748.16億元，占財政性收入34.4%。非上市國企同樣有責(zé)任和義務(wù)償還歷史欠賬，且數(shù)量多規(guī)模大，真正劃轉(zhuǎn)的話對社保基金來說貢獻(xiàn)非常大。
不過，在劃轉(zhuǎn)對象上各方意見不一。董登新認(rèn)為，上市國企是公眾公司，將其和央企的部分資產(chǎn)充實全國社?；鸶茖W(xué)。而非上市的地方國企資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給地方更好操作，易于管理，未來地方出現(xiàn)支付壓力時可化解支付危機(jī)，不過需多在監(jiān)管上下功夫。
胡繼曄也表示，理論上非上市的地方國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)劃給當(dāng)?shù)兀@樣每個地方都要設(shè)立社?；饡?，平白增加很多管理成本，還不如劃給全國社?；穑崆霸谶@個問題上實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。
中國社會科學(xué)院世界社保研究中心秘書長房連泉也認(rèn)為，這是分散化、碎片化的做法，和社保整合的趨勢相悖，還是由國家統(tǒng)一安排更為恰當(dāng)。
股權(quán)劃撥與預(yù)算管理雙路徑
在劃轉(zhuǎn)方式上目前主要有兩種：以山東和遼寧為代表的股權(quán)劃撥；以上海為代表的國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，再劃轉(zhuǎn)進(jìn)入社?；稹?/span>
早在2015年，山東就分兩次把省管企業(yè)30%的國有資本劃轉(zhuǎn)山東省社?；鹄硎聲钟校瑒澽D(zhuǎn)國有資本共計180.65億元。今年新成立的省管一級國有全資企業(yè)魯糧集團(tuán)，理事會就持有其30%的國有出資。去年遼寧將省交投集團(tuán)等7家企業(yè)20%的股權(quán)劃歸遼寧省社?；鹄硎聲?。
這種股權(quán)劃撥的方法在有些學(xué)者看來，在提供有效的資金來源上存在著不確定性。房連泉就對股權(quán)的估值、變現(xiàn)等表示擔(dān)憂，國有資產(chǎn)若出現(xiàn)壞賬拖累社?；鸬榷际乾F(xiàn)實需要考慮的問題。
地方社?；饡诠ぷ髦幸苍l(fā)現(xiàn)一些困難：在建立市場化的國有股東履職行權(quán)模式方面，還需要進(jìn)一步研究和探索；受經(jīng)濟(jì)和市場形勢影響，國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，資本收益率較低，社?；鸨Ｖ翟鲋惦y度增大；支持理事會開展股權(quán)運(yùn)營和投融資的體制機(jī)制有待健全完善，社?；鹨?guī)模有待擴(kuò)大，基金流動性不強(qiáng)。
董登新則認(rèn)為，國企要償還歷史欠賬問題，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的劃轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，而股權(quán)劃轉(zhuǎn)正是一個比較公平、簡單、透明的辦法，無關(guān)國企效益好壞。
非上市國企股份可以通過產(chǎn)權(quán)交易平臺轉(zhuǎn)讓出去，社?；鸾邮蘸笤儋u出，若民營資本能夠受讓成為國企重要股東，相當(dāng)于促進(jìn)混改，還能幫助改善國企法人治理結(jié)構(gòu)。不過，非上市國有股份的劃歸比例、保管、運(yùn)作、變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、監(jiān)管等實際操作，最好有一個國務(wù)院的行政法規(guī)或者操作細(xì)則來統(tǒng)一全國的劃轉(zhuǎn)行動，規(guī)范操作，依法監(jiān)管。
胡繼曄則表示，混改過程中國企都進(jìn)行了清產(chǎn)核資。劃撥部分非上市國有股權(quán)充實社?；?，隨著國資改革的深入以后將有越來越多的國有資產(chǎn)對接資本、證券市場，社?；鹣喈?dāng)于拿原始股，待所持國有資產(chǎn)上市后收益十分可觀。
另外，社保基金要力爭保值增值，但波動市場下國有資產(chǎn)會升值自然也有可能貶值，要尊重市場選擇和市場機(jī)制，暫時由于市場波動而貶值不可怕，長期來看一定能夠帶來至少和GDP增長率相仿的收益率。
而中國財政科學(xué)研究院公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜更為認(rèn)可上海的做法。上海在2017年預(yù)算草案提出，進(jìn)一步將當(dāng)年市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例提高到22%，統(tǒng)籌用于補(bǔ)充增加本市社會保險基金。
文宗瑜表示，國有資本也是政府收支，需要納入預(yù)算，因此通過國有資本經(jīng)營預(yù)算的方式將國有資本充實基金是比較好的方式。
董登新也認(rèn)可將國企收益劃撥社保基金。國企本來就要上繳利潤，政府對此有處置權(quán)，決定通過財政預(yù)算劃轉(zhuǎn)多少給社保基金。不過比起股權(quán)劃轉(zhuǎn)這種方式很彈性，不如股權(quán)劃轉(zhuǎn)可以統(tǒng)一操作。
胡繼曄認(rèn)為，國企上繳部分利潤給財政，財政再劃撥給社?；穑€是相當(dāng)于財政補(bǔ)貼，而且只能解決當(dāng)期問題，解決長久問題還是要靠股權(quán)劃撥。
建議啟動社?；鹑笨诰?/strong>
將沒有上市的龐大國有資產(chǎn)劃撥到社?；穑枰獙潛鼙壤刃纬蓽?zhǔn)確和可操作的方案，一個尚未解決的問題是：基于社?；鹂沙掷m(xù)的的缺口測算。
社?；鹗怯糜谌丝诶淆g化高峰時期的社會保障支出，國資劃撥比例需要通過社保缺口來倒推，但是這一指標(biāo)目前尚未有官方數(shù)據(jù)，機(jī)構(gòu)、學(xué)者計算的數(shù)據(jù)則來自于不同的概念、口徑和標(biāo)準(zhǔn)。
其中，對于養(yǎng)老保險缺口的測算最多，且“缺口”這一概念被混用為養(yǎng)老金缺口、隱性負(fù)債及轉(zhuǎn)軌成本三個概念。
上海工程技術(shù)大學(xué)社會保障問題研究中心助理研究員崔開昌等人預(yù)測，上海將從2018年開始出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，到2030年養(yǎng)老金缺口將超過3000億元，建議屆時國有資本劃轉(zhuǎn)比例不低于4.7%。
因此，文宗瑜建議啟動社保基金缺口精算，搞清楚未來五年、十年及以后全國和各省的社保缺口有多大，沒有這個工作，國資劃轉(zhuǎn)也不得章法。
對于劃轉(zhuǎn)規(guī)模，中金公司2015年做過測算，如果把國有股權(quán)每5年劃撥10%給社?；?，至2030年劃撥至40%后保持不變，那么分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的25.2%，也就是16萬億元，平均每年有超過萬億的資產(chǎn)充實社保。