劉尚希：房產(chǎn)稅立法取向
財(cái)經(jīng)365訊(編輯 錢(qián)多多)【按照調(diào)節(jié)功能設(shè)計(jì)個(gè)人房產(chǎn)稅，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面的調(diào)節(jié)：對(duì)住房資源配置的調(diào)節(jié)、對(duì)貧富差距的調(diào)節(jié)和對(duì)住房投機(jī)的預(yù)期性調(diào)節(jié)。同時(shí)，應(yīng)該對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅和對(duì)非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅分開(kāi)來(lái)考慮，不宜一鍋煮】
有關(guān)房產(chǎn)稅的改革在2003年就已經(jīng)提出，直到2011年1月28日上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅 改革試點(diǎn)，中國(guó)房產(chǎn)稅改革才算是正式拉開(kāi)序幕。10多年來(lái)，房產(chǎn)稅問(wèn)題不斷發(fā)酵，在社會(huì)上持續(xù)引發(fā)熱議。人們對(duì)房產(chǎn)稅的認(rèn)識(shí)在深入，同時(shí)，爭(zhēng)議依然很大。 改革要于法有據(jù)。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的要求，房產(chǎn)稅改 革進(jìn)入了以立法來(lái)推進(jìn)改革的新階段。如何立法，這取決于房產(chǎn)稅的立法取向。
1.房產(chǎn)稅改革的必要性
房產(chǎn)稅改革的核心是對(duì)個(gè)人非營(yíng)利性住房征稅。由此引發(fā)征收個(gè)人房產(chǎn)稅是否必要的問(wèn)題。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，房產(chǎn)稅改革有利于完善稅制、完善地方稅體系和開(kāi)辟地方政府新的收入來(lái)源。但任何稅收問(wèn)題都不僅僅是財(cái)政問(wèn)題，尤其是在“稅收焦慮癥”不斷蔓延的情況下，稅收已經(jīng)變成社會(huì)問(wèn)題，乃至政治問(wèn)題，不能僅僅從稅收本身著眼來(lái)談必要性。對(duì)普通老百姓來(lái)說(shuō)，對(duì)諸如完善稅制和地方稅體系，替代地方土地財(cái)政之類的說(shuō)法，有如霧里看花，不知所云。老百姓聽(tīng)到這樣的說(shuō)法，就覺(jué)得政府是變著法子收錢(qián)，自然會(huì)反感。在減稅的呼聲很大，且社會(huì)對(duì)稅的“厭惡感”越來(lái)越明顯的情況下，把房產(chǎn)稅定位為增加地方政府收入即“抓錢(qián)”，是不合適的。個(gè)稅調(diào)高免征額(即媒體誤解的起征點(diǎn))不久，還要求進(jìn)一步上調(diào)的呼聲仍很大，再通過(guò)房產(chǎn)稅從廣大老百姓口袋里掏錢(qián)，將是十分危險(xiǎn)的事情。況且，這與提高居民收入占國(guó)民收入的比重這一戰(zhàn)略要求也相違背。因而，為什么要征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅，一定要對(duì)老百姓說(shuō)清楚，澄清征收房產(chǎn)稅的目的。
我覺(jué)得有兩點(diǎn)是老百姓可以接受的：一是讓占有房產(chǎn)多的人交稅，占有越多，交稅越多;二是抑制在住房消費(fèi)上的奢靡，為社會(huì)節(jié)約住房資源和土地資源。這實(shí)際上是對(duì)住房消費(fèi)行為的一種調(diào)節(jié)，具有多重效應(yīng)：對(duì)社會(huì)財(cái)富起再分配的作用，在一定程度上可以遏制財(cái)產(chǎn)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大;還可以對(duì)住房投機(jī)預(yù)期產(chǎn)生影響，去住房金融化;促進(jìn)資源節(jié)約，控制住房空置率，優(yōu)化住房資源配置;擴(kuò)大存量住房供應(yīng)，促進(jìn)住房制度建設(shè)。
因此，依據(jù)中國(guó)人多地少、資源單薄的國(guó)情和當(dāng)前住房制度長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的要求，房產(chǎn)稅擴(kuò)展到個(gè)人住房，征收住房調(diào)節(jié)稅是必要的，也是可行的。歸納起來(lái)，其正面作用就是：調(diào)節(jié)個(gè)人住房消費(fèi)，節(jié)約住房資源，控制住房投機(jī)。
至于說(shuō)征稅的合法性，從法理上看，實(shí)際已經(jīng)包含在必要性之中，否則，就算程序合法，也站不住腳。在有關(guān)房產(chǎn)稅改革的爭(zhēng)議中，有人認(rèn)為，中國(guó)的土地不是私有制，土地由國(guó)家所有，并不屬于購(gòu)房者，因而征稅不合法理。這是混淆了房產(chǎn)與土地的區(qū)別。實(shí)際上，土地所有制并不是決定對(duì)個(gè)人住房征稅的關(guān)鍵。從產(chǎn)權(quán)來(lái)看，盡管土地屬于公有，但住房仍然屬于個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，并受到法律保護(hù)，兩者是分開(kāi)的。在所有權(quán)日益結(jié)構(gòu)化的現(xiàn)代社會(huì)，所有權(quán)不是征稅的前提。例如用益物權(quán)，就不屬于所有權(quán)，而是他物權(quán)，但并不妨礙征稅。抱著傳統(tǒng)的所有權(quán)觀念來(lái)理解稅收，已經(jīng)過(guò)時(shí)了。也許在改革試點(diǎn)的程序上存有瑕疵，但房產(chǎn)稅改革的正當(dāng)性和必要性構(gòu)成了法理上的合法性。
2.房產(chǎn)稅改革定位
根據(jù)上述對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的目的，我們就不能簡(jiǎn)單地從房產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅，是對(duì)財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅這樣的學(xué)術(shù)定義，來(lái)理解中國(guó)的房產(chǎn)稅和定位其未來(lái)的改革。我認(rèn)為，應(yīng)該把中國(guó)的房產(chǎn)稅定位為“調(diào)節(jié)稅”，而不是“國(guó)民稅”，不能將房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)為普遍征收的一種稅，從而變?yōu)樵黾拥胤绞杖氲囊粋€(gè)措施。從稅制整體來(lái)看，按照收入功能來(lái)設(shè)計(jì)是基本原則，但這并不妨礙對(duì)個(gè)別稅種按照調(diào)節(jié)功能來(lái)設(shè)計(jì)。按照調(diào)節(jié)功能設(shè)計(jì)個(gè)人房產(chǎn)稅，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面的調(diào)節(jié)：對(duì)住房資源配置的調(diào)節(jié)、對(duì)貧富差距的調(diào)節(jié)和對(duì)住房投機(jī)的預(yù)期性調(diào)節(jié)。同時(shí)，應(yīng)該對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅和對(duì)非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅分開(kāi)來(lái)考慮，不宜一鍋煮，以利于房產(chǎn)長(zhǎng)期租賃市場(chǎng)的培育和發(fā)展。
為什么應(yīng)該對(duì)非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅定位為住房調(diào)節(jié)稅呢?有以下幾個(gè)方面的原因。
第一，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了房產(chǎn)稅改革不能簡(jiǎn)單地照搬國(guó)外征收房產(chǎn)稅的做法。所謂把房產(chǎn)稅打造成為地方的主體稅種，成為地方的重要收入來(lái)源，是不現(xiàn)實(shí)的。目前房地產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重不到7%，更不要說(shuō)房產(chǎn)稅一個(gè)稅種?，F(xiàn)行房地產(chǎn)稅占稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果以包括土地出讓金在內(nèi)的地方財(cái)政收入進(jìn)行計(jì)算，該比重將更低。因此，即使對(duì)個(gè)人住房全面征收房產(chǎn)稅，要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來(lái)源，至少在20年之內(nèi)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。
其實(shí)，稅收都有一個(gè)自然的演進(jìn)過(guò)程，不是憑想象通過(guò)改革就可以強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)的。例如中國(guó)的個(gè)人所得稅，也是從調(diào)節(jié)稅演變而來(lái)，至今也未能成為普遍征收的稅種，因?yàn)橹袊?guó)人均收入水平處于較低階段。等到中產(chǎn)階層壯大了，離共同富裕越來(lái)越近了的時(shí)候，個(gè)稅才談得上是普遍征收的國(guó)民稅?，F(xiàn)行個(gè)稅實(shí)際上是“白領(lǐng)稅、金領(lǐng)稅”，與藍(lán)領(lǐng)階層無(wú)關(guān)，納稅人數(shù)占工薪人數(shù)7%左右，93%左右的工薪所得者不繳稅。如果進(jìn)一步提高免征額，個(gè)稅將只是一個(gè)調(diào)節(jié)金領(lǐng)階層的“金領(lǐng)稅”。繳納房產(chǎn)稅依靠現(xiàn)金收入，如果居民連個(gè)稅都不交納，要讓其繳納房產(chǎn)稅顯然是不現(xiàn)實(shí)的。一般而言，房產(chǎn)稅的繳稅面應(yīng)比個(gè)稅的繳稅面要窄，否則，居民無(wú)力負(fù)擔(dān)，征稅風(fēng)險(xiǎn)很大。因此，現(xiàn)階段不能將籌集地方收入作為中國(guó)房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)，是更符合國(guó)情的定位。
第二，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下對(duì)國(guó)內(nèi)居民普遍征收房產(chǎn)稅的條件不具備。稅制的功效要真正實(shí)現(xiàn)，依賴于征管能力。若是征管做不到，稅制設(shè)計(jì)得再好，也是紙上談兵，毫無(wú)意義。房產(chǎn)稅面向家庭征收，是對(duì)征管的一個(gè)極大挑戰(zhàn)。這是一種個(gè)性化的征收，因?yàn)槊恳粋€(gè)家庭的房產(chǎn)情況不同，家庭狀況也不一樣，征收機(jī)關(guān)必須上門(mén)一戶一戶地去核實(shí)、評(píng)估、征繳，加上人口流動(dòng)，其工作量之大將是難以想象的。更不要說(shuō)，如何定義家庭、給予其優(yōu)惠和照顧，頗為復(fù)雜。此外，住房基礎(chǔ)信息管理參差不齊，房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估基礎(chǔ)薄弱，還有對(duì)爭(zhēng)議的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性問(wèn)題等等。在任何一個(gè)國(guó)家，房產(chǎn)稅都是一個(gè)小稅種，但征收成本很高。同時(shí)，開(kāi)征此類稅需要法治的大環(huán)境。中國(guó)當(dāng)前的稅收征管能力有限，普遍開(kāi)征房產(chǎn)稅存在巨大的操作性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，甚至可能引發(fā)群體性事件，加劇社會(huì)的不穩(wěn)定性。從這個(gè)角度看，把房產(chǎn)稅定位為個(gè)人住房調(diào)節(jié)稅，可以大大降低房產(chǎn)稅征管過(guò)程中的操作性風(fēng)險(xiǎn)以及由此帶來(lái)的社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)。
第三，需要正確評(píng)估和對(duì)待對(duì)個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性住房征收房產(chǎn)稅的公共風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)個(gè)人或家庭征稅，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)很高。尤其是在社會(huì)對(duì)稅收十分敏感的情況下，更要對(duì)房產(chǎn)稅改革做出全面的公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這包括其對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面可能導(dǎo)致的負(fù)面影響。在改革決策上，應(yīng)先評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，然后再看是否有利。如果顛倒順序，可能只是看到了改革的好處，而忽略改革可能引發(fā)的巨大公共風(fēng)險(xiǎn)。從情景分析看，普遍征收房產(chǎn)稅，社會(huì)很難接受這種方案，風(fēng)險(xiǎn)極大;而對(duì)個(gè)別行為(如投機(jī)、奢侈消費(fèi))征稅，不觸及大多數(shù)人，風(fēng)險(xiǎn)較小。在征收管理上，前者難度大，操作風(fēng)險(xiǎn)大;后者難度小，便于實(shí)施，操作風(fēng)險(xiǎn)小，而且對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展和社會(huì)公平有很強(qiáng)的正面作用。如果對(duì)有房產(chǎn)的家庭都征稅，將會(huì)激起社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，切不可行。
實(shí)際上，上海和重慶兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的運(yùn)行情況也能夠證明上述結(jié)論。
一是從兩地改革后的房產(chǎn)稅收入看并不多。無(wú)論是與地方稅收收入還是財(cái)政收入相比，都僅僅是個(gè)零頭，不可能成為主體稅種或替代土地出讓金。
二是兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)盡管在制度設(shè)計(jì)上有差別，但都遵循了一個(gè)思想，即保護(hù)大多數(shù)人既得利益，改革只涉及少數(shù)人。重慶房產(chǎn)稅征收范圍只涉及約10%的人群，主要針對(duì)高端房產(chǎn)業(yè)主和炒房客，并不針對(duì)普通社會(huì)公眾。同時(shí)，兩地都考慮個(gè)人的住房需求，給予免稅面積扣除。這種定位主要是發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用。也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，房產(chǎn)稅在上海和重慶的試點(diǎn)沒(méi)有在實(shí)施中引發(fā)社會(huì)震動(dòng)，沒(méi)有受到社會(huì)公眾的抵制。此外，由于納稅人數(shù)量少，也能夠?qū)崿F(xiàn)較高的征管質(zhì)量，重慶市在個(gè)人住房房產(chǎn)稅上實(shí)現(xiàn)了97%的征繳率。房產(chǎn)稅改革未來(lái)在全國(guó)范圍推廣，也同樣需要采取這樣的定位策略。
總之，在現(xiàn)階段，中國(guó)特色的非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)稅只能是個(gè)人住房調(diào)節(jié)稅，也可以說(shuō)是住房消費(fèi)奢侈稅。即房產(chǎn)稅只能是對(duì)少數(shù)人擁有的非經(jīng)營(yíng)性住房(包括自住和閑置的房產(chǎn))征收，或者說(shuō)是對(duì)富人擁有的多套住房和高檔住房征收，而不能把人均收入水平比中國(guó)高十倍的發(fā)達(dá)國(guó)家的做法搬到中國(guó)來(lái)，對(duì)有房產(chǎn)的人普遍征收。
3.房產(chǎn)稅改革方法
未來(lái)的房產(chǎn)稅改革主要涉及以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。
第一，要不要繼續(xù)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革?
按照國(guó)內(nèi)在稅制改革上的先行試點(diǎn)和穩(wěn)步推進(jìn)的做法，上海和重慶兩地的改革試點(diǎn)就是要為未來(lái)房產(chǎn)稅在全國(guó)施行積累經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，房產(chǎn)稅未來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的方向是明確的。問(wèn)題在于這個(gè)過(guò)程將持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，此事不宜久拖不決。
在現(xiàn)階段結(jié)構(gòu)性減稅的政策大背景下，理論上不應(yīng)該實(shí)施更多的增稅改革。但如果將房產(chǎn)稅定位為個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性住房調(diào)節(jié)稅，征收范圍限定為房產(chǎn)擁有大戶，同時(shí)，將其稅收收入用于保障房建設(shè)，這樣的增稅與結(jié)構(gòu)性減稅并不矛盾。財(cái)政部在《關(guān)于切實(shí)做好2012年保障性安居工程財(cái)政資金安排等相關(guān)工作的通知》中，已經(jīng)明確提出個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)地區(qū)取得的房產(chǎn)稅收入，要專項(xiàng)用于保障性安居工程。為保障房籌集收入的增稅和減輕低收入群體負(fù)擔(dān)的減稅政策之間是一致的，一方面保證了稅收取之于民，用之于民，另一方面也限制了地方政府濫用稅收收入的可能性，更能夠得到社會(huì)公眾的支持。在將房產(chǎn)稅定位為個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性住房調(diào)節(jié)稅的前提下，有必要盡快在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。
第二，如何繼續(xù)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革?
一是在推進(jìn)改革的路徑選擇上，是繼續(xù)選擇國(guó)內(nèi)有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，還是一次性在全國(guó)全面推行。兩種方式都有其優(yōu)缺點(diǎn)，繼續(xù)在部分地區(qū)試點(diǎn)，符合分步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的策略，更為穩(wěn)妥，但不公平;在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行，有利于加快房產(chǎn)稅改革步伐，盡早發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。如果經(jīng)過(guò)評(píng)估，房產(chǎn)稅改革不會(huì)引致新的公共風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)盡快在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施。目前這種靴子不落地的拖延狀態(tài)，其實(shí)副作用很大，而且拖延時(shí)間越長(zhǎng)，其副作用越大，公眾對(duì)稅收的焦慮和不安情緒就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。這擴(kuò)大了社會(huì)預(yù)期的不確定性，不利于住房制度長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。
二是在改革方式上，是保留目前重慶和上海實(shí)施不同房產(chǎn)稅制度的模式，還是選擇全國(guó)統(tǒng)一的房產(chǎn)稅。兩種方式同樣各具優(yōu)缺點(diǎn)。允許各地自行制定房產(chǎn)稅制度，會(huì)導(dǎo)致全國(guó)出現(xiàn)多種房產(chǎn)稅制度，可能會(huì)由于其間差別過(guò)大造成對(duì)納稅人的不公平。但從稅權(quán)下放的角度看，賦予地方必要的稅政管理權(quán)限是稅制改革的方向之一。由于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在差異，房產(chǎn)稅作為地方稅，可以考慮選擇房產(chǎn)稅作為稅權(quán)下放試點(diǎn)，中央做框架性的統(tǒng)一立法，把此稅種的部分立法權(quán)交給地方，允許各地根據(jù)實(shí)際情況制定房產(chǎn)稅的具體實(shí)施細(xì)則。
結(jié)合前面對(duì)中國(guó)房產(chǎn)稅的定位，在改革方式上應(yīng)適當(dāng)給地方分權(quán)，考慮讓地方有更多的選擇。重慶、上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)有兩條重要經(jīng)驗(yàn)：其一是讓地方自主選擇，可以因地制宜制定方案;其二是讓實(shí)踐來(lái)說(shuō)話，不事先下結(jié)論。下一步仍可采取這樣的方式。這樣做，留有余地，即使有問(wèn)題，中央也可以去糾正。如果地方有積極性，也可以報(bào)中央同意后自主實(shí)施。
三是房產(chǎn)稅的配套改革。作為房產(chǎn)稅改革順利實(shí)施的保障，在兩地試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)房產(chǎn)稅征收涉及的產(chǎn)權(quán)確定、個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)、征稅方式、程序等征管技術(shù)問(wèn)題和其他相關(guān)制度建設(shè)，也需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。
四是房產(chǎn)稅改革需要統(tǒng)籌考慮。房產(chǎn)稅涉及房地產(chǎn)稅制、房地產(chǎn)稅費(fèi)制度、地方稅體系以及整個(gè)稅制，其改革還不能就房產(chǎn)稅論房產(chǎn)稅，對(duì)其改革設(shè)計(jì)應(yīng)放到整個(gè)稅制中來(lái)統(tǒng)籌綜合考慮，以便于未來(lái)有關(guān)房地產(chǎn)不同環(huán)節(jié)稅收的協(xié)調(diào)、房地產(chǎn)稅制的合并和房地產(chǎn)稅費(fèi)制度的整合。想獲取更多財(cái)經(jīng)資訊，請(qǐng)關(guān)注財(cái)經(jīng)365！