財(cái)經(jīng)365訊（編輯 錢多多）我們期盼，真正以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目的，制定一個(gè)開征房地產(chǎn)稅的可操作的有效方案，交納稅人自由討論，最后由人大批準(zhǔn)通過，一步一步不走樣地實(shí)施。
不久前，財(cái)政部部長肖捷在《人民日報(bào)》發(fā)表了《加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度》的文章，明確提出，要按照“立法先行，充分授權(quán)，分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。他同時(shí)表示，要力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實(shí)稅收法定原則”的改革任務(wù)。文章一發(fā)表，開征房地產(chǎn)(持有)稅一下子成為人們關(guān)注的中心。
從目前的情況來看，意見分歧很大。反對者有之，主張開征者亦有之。從我國目前的決策機(jī)制和治理方式來看，凡政府決定要做的事情，都會(huì)全力推進(jìn)，落地實(shí)施。政府決定要在2020年落實(shí)完成稅改任務(wù)，那么，房地產(chǎn)稅的出臺(tái)實(shí)施也就是沒有任何疑義的。既然如此，討論一下開征房地產(chǎn)稅的目的和作用是必要的，特別是應(yīng)當(dāng)以什么為目的，實(shí)際以什么為目的?應(yīng)當(dāng)會(huì)有什么作用，實(shí)際會(huì)起到什么作用?
從肖部長的文章和現(xiàn)有的討論來看，開征房地產(chǎn)稅的目的有三：一是完善稅收制度，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)稅權(quán)法定，預(yù)算公開;二是確立地方主體稅種，增加地方財(cái)政收入;三是抑制房價(jià)過快上漲，建立房地產(chǎn)發(fā)展長效機(jī)制。三者雖然都是開征房地產(chǎn)稅的題中應(yīng)有之義，但究竟以何者為主，或者說實(shí)際以什么為主，卻大有講究。
1.能否抑制房價(jià)有待觀察
房價(jià)始終是備受關(guān)注的熱點(diǎn)話題。最初提出開征房地產(chǎn)稅是在房價(jià)迅速上漲的年代，很明顯，當(dāng)時(shí)人們把它作為約束炒房、抑制房價(jià)過快上漲的手段。前些年，上海和重慶雙雙試點(diǎn)開征房產(chǎn)稅，也是出于這個(gè)目的。直到現(xiàn)在，人們對此仍然寄予厚望。
財(cái)富證券對北京開征房地稅進(jìn)行了模擬測算，如果人均住房40、45和50平方米免稅，考慮到其對新增住房供求的影響，北京市房價(jià)下跌的范圍在11%~38%、10%~25%和5%~12%。這種模擬是有意義的，但實(shí)際情況會(huì)怎么樣，恐怕是模擬不了的。
從理論上來看，開征房地產(chǎn)稅會(huì)增加房子的持有成本，在其他條件不變的情況下，自然會(huì)抑制需求、增加供給，導(dǎo)致房價(jià)下跌。模擬測算也是據(jù)此而做的。但是影響房價(jià)的因素很多，且不同的市場條件會(huì)出現(xiàn)不同的情況。例如，在需求大于供給的地區(qū)，開征房地產(chǎn)稅，賣方有可能把稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給買方，同時(shí)在增加出租房源的同時(shí)，也可能提高房租，因此，開征房地產(chǎn)稅能否使房價(jià)下跌，能否下跌到上述比例，恐怕還值得進(jìn)一步觀察。與此同時(shí)，隨著房地產(chǎn)稅的征收，其他因素會(huì)怎樣變化，是抑制還是刺激房價(jià)，還說不定。討論這樣的問題，不能以其他條件不變?yōu)榍疤?。那是沙盤推演，不是現(xiàn)實(shí)生活。
關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的長效機(jī)制更是一系列制度安排的綜合，其主體是住房制度本身。此外，還有住房金融制度、住房土地制度和房地產(chǎn)稅收制度。我們的住房制度本身就相當(dāng)復(fù)雜，城鄉(xiāng)有別，公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)以及共有產(chǎn)權(quán)房、大產(chǎn)權(quán)房和小產(chǎn)權(quán)房也不一樣，政府的“五限”(限購、限貸、限價(jià)、限售、限商)雖然抑制了房價(jià)的過快上漲，卻直接干預(yù)和扭曲了房地產(chǎn)市場，而住房金融和土地制度則成為房價(jià)上漲的重要推手，不解決這些問題，僅僅靠開征房地產(chǎn)稅能建立長效機(jī)制嗎?房地產(chǎn)稅制的設(shè)計(jì)和實(shí)施能適當(dāng)嗎?退一步講，即使適當(dāng)，又能解決多少問題?這是一種僅就房地產(chǎn)談房地產(chǎn)稅的思路。
2.不應(yīng)單純用于增加地方財(cái)政收入
設(shè)立地方主體稅種，增加地方財(cái)政收入，確是房地產(chǎn)稅能夠?qū)崿F(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)，也是加快推進(jìn)開征房地產(chǎn)稅的現(xiàn)實(shí)考慮。其原因有以下幾個(gè)方面。
一是自從1994年實(shí)行分稅制改革，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，中央和地方財(cái)政收支增長態(tài)勢明顯不同，地方是支出增長快于收入，而中央是收入增長大大快于支出，因而，到2016年，轉(zhuǎn)移支付分別占中央和地方財(cái)政收入的60%和50%以上。這種安排的好處是便于中央對地方的控制，維護(hù)全國統(tǒng)一，而弊端是形成中央和地方的稅收博弈，地方財(cái)政不可能獨(dú)立，不可能自我約束、自我負(fù)責(zé)、自求平衡。
二是不論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金都占地方政府財(cái)政收入相當(dāng)大的部分，近幾年占到40%~50%，因而有了“土地財(cái)政”一說。2013年最多，超過了地方財(cái)政收入的60%，此后開始減少，2016年正值房地產(chǎn)熱，占比也只有2013年的85%。既然地賣得差不多了，地方財(cái)政再靠賣地過日子也就有了問題。不僅如此，土地出讓金雖然讓地方過了幾年的舒服日子，但也許是搞亂財(cái)政關(guān)系的一大原因。
三是截至目前，遼寧、內(nèi)蒙和天津等不少地方先后披露財(cái)政數(shù)據(jù)造假，現(xiàn)在入不敷出，發(fā)生財(cái)政危機(jī)，急待增加收入，擺脫困局。中央已經(jīng)明確，誰的孩子誰來抱，中央不增加轉(zhuǎn)移支付，剩下的辦法就是增加新的地方稅種和稅收。
四是原來的稅制設(shè)計(jì)中，營業(yè)稅是地方的主體稅種，營改增以后調(diào)增了地方增值稅的分成比例，但地方作為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，沒有了獨(dú)立的主體稅種。
基于以上考慮，開征房地產(chǎn)稅的目的在于解決地方財(cái)政問題。這是可以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)榉孔邮遣粍?dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)的稅收是穩(wěn)定的，不能流失。據(jù)財(cái)富證券的測算，如果北京市對超出免征面積40、45和50平方米的部分，按照2017年第3季度房屋實(shí)際價(jià)值的1%征稅，則現(xiàn)在有房家庭人均交稅額分別為8495.4元、3460.1元和1950.4元。即使按最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，也是相當(dāng)可觀的一筆收入。不過，這是一種就稅收談稅收的思路。雖然達(dá)到了增加地方財(cái)政收入的目標(biāo)，但卻無法實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代財(cái)政體制的目標(biāo)。
3.征與用要符合現(xiàn)代稅收體制原則
建立現(xiàn)代稅收體制是十八屆三中全會(huì)確立的改革目標(biāo)，肖部長文章的題目也畫龍點(diǎn)睛，明白宣示。對此，我們確信不疑。問題的關(guān)鍵不在于確立這樣的目標(biāo)，而在于如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
首先，設(shè)立地方主體稅種，前提是明確中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)(即現(xiàn)行說法叫支出責(zé)任)的劃分和安排。國務(wù)院已經(jīng)關(guān)注了這個(gè)問題，并出臺(tái)了相關(guān)文件。應(yīng)當(dāng)是先確定地方政府的事權(quán)，即干什么事，然后按照干事的需要確定地方的財(cái)權(quán)，有什么收入，負(fù)什么支出責(zé)任。這也符合以支定收的原則。從我國目前的實(shí)際來看，其中最重要的是，地方官員要不要對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接負(fù)責(zé)，其財(cái)政支出中是否要包括有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出。與此相應(yīng)，考核官員政績的標(biāo)準(zhǔn)是否要看投資和GDP。在不少人看來，政府一手抓公共治理，一手抓生產(chǎn)建設(shè)是中國模式和中國經(jīng)驗(yàn)，如果政府要抓生產(chǎn)建設(shè)，錢從哪里來?恐怕稅收是不能用于生產(chǎn)建設(shè)的，這是公共財(cái)政最基本的原則。不解決這個(gè)問題，政府行為是扭曲的，中央和地方關(guān)系是理不順的，也有悖于建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的根本目的。
其次，房地產(chǎn)稅如何征收和支用絕不僅僅是具體做法問題，其背后有著重要的原則考慮。中國地方政府有多個(gè)層級(jí)，省、地(市)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由哪一級(jí)征收?是哪一級(jí)的收入?現(xiàn)行原則是充分授權(quán)，由地方(省市自治區(qū)一級(jí))決定。按照中國的現(xiàn)實(shí)，除個(gè)別財(cái)政收入充裕的地方有可能主要作為地(市)和縣級(jí)收入以外，大部分地方可能主要作為省級(jí)收入，小部分由基層分享。這樣房地產(chǎn)稅收也就與其他稅收沒有什么區(qū)別。國外的房地產(chǎn)稅一般由基層政府征收和支用，在很大程度上是一種學(xué)區(qū)稅。這樣安排目的明確，收支透明，便于納稅人監(jiān)督。而我們的房地產(chǎn)稅，從使用上看，沒有明確的目的，因而只剩下了增加地方政府收入的考慮。不明確這一問題，所謂稅權(quán)法定，預(yù)算公開，也只是走走立法程序而已。
再次，關(guān)于增稅和減稅。前已指出，稅收是營商成本的重要組成部分，開征房地產(chǎn)稅顯然是在增稅，雖然征收的對象是房屋持有者個(gè)人，不像增值稅和所得稅那樣直接影響企業(yè)成本和利潤。為了使房地產(chǎn)稅立法盡快通過實(shí)施，政府考慮，在征收房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整和調(diào)減建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅收。這是一種正確的設(shè)想和考慮。但是，現(xiàn)有建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅收有10多種，復(fù)雜繁瑣、自由裁量權(quán)很大，怎么調(diào)、怎么減也是個(gè)大學(xué)問。其實(shí)，最好的辦法是合并簡化，去掉大部分稅種，使建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅收只有一兩項(xiàng)。這是替納稅人著想，是真正的簡政。特別是土地出讓金如何安排，這也許是最混亂、最不透明、最易滋生貪污腐敗的領(lǐng)域，如能借助此次稅改將此規(guī)范化，也將是一大進(jìn)展。
最后，開征房地產(chǎn)稅，推進(jìn)稅制改革，是國之大事，關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益。能否發(fā)動(dòng)全民自由討論，是其成敗的關(guān)鍵一著。特別是對是否開征房地產(chǎn)稅分歧很大，更需要納稅人自由討論。所謂自由討論，就是不設(shè)禁區(qū)、不抓辮子、不打棍子、不秋后算賬，什么人都可以講話，各種意見都可以發(fā)表，好話、壞話，甚至罵人的話都可以講。各方充分表達(dá)訴求、溝通利弊，將對制定和推進(jìn)更加合理的房地產(chǎn)稅開征方案起到積極的作用。
房地產(chǎn)持有稅是直接稅，是要每一個(gè)有房產(chǎn)的人掏錢的。如果搞得好，有可能倒逼和真正推動(dòng)中國的民主法治建設(shè)和中國社會(huì)的進(jìn)步;如果搞砸了，就失去了一次重要的機(jī)會(huì)。我們期盼，真正以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目的，妥善解決上述問題，制定一個(gè)開征房地產(chǎn)稅的可操作的有效方案，交納稅人自由討論，最后由人大批準(zhǔn)通過，一步一步不走樣地實(shí)施。想獲取更多財(cái)經(jīng)資訊，請關(guān)注財(cái)經(jīng)365！