徐忠：大家上午好，非常榮幸參加陸家嘴論壇，這部分內(nèi)容是金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)與平衡。國(guó)際金融危機(jī)以來，金融監(jiān)管政策一直是國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)。從國(guó)外來看，次貸危機(jī)以后大家對(duì)于金融監(jiān)管改革一直積極推進(jìn)，核心是提高金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大金融監(jiān)管的范圍，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管的力度。比如美國(guó)的弗蘭克法案，歐盟金融工具市場(chǎng)指令等等，相關(guān)政策在提高金融體系穩(wěn)健性的同時(shí)，也有人批評(píng)這些政策是不是阻礙了金融的發(fā)展和金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)？最近，美國(guó)眾議院通過了大幅反轉(zhuǎn)弗蘭克法案，同時(shí)美國(guó)財(cái)政部出臺(tái)了首份金融監(jiān)管核心原則，包括放松銀行監(jiān)管的要求。
從國(guó)內(nèi)來看，隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，從錢荒到債市風(fēng)險(xiǎn)，局部風(fēng)險(xiǎn)不斷爆發(fā)，我國(guó)金融監(jiān)管的深層次風(fēng)險(xiǎn)就是“十三五”提出改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)體系的金融框架的重要背景。
今天我想借這個(gè)機(jī)會(huì)梳理一下，金融監(jiān)管發(fā)展沿革理論基礎(chǔ)上，想從經(jīng)濟(jì)金融理論的角度探討，一個(gè)有效的金融監(jiān)管體系的框架是什么，供大家參考。金融監(jiān)管是順應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展引進(jìn)的，早期沒有。金融界就是一個(gè)市場(chǎng)激勵(lì)，從華爾街協(xié)議，從私人銀行家摩根建立的自律組織，上世紀(jì)30年代的大蕭條，使得大家認(rèn)識(shí)到金融系統(tǒng)有很大的外部性，需要防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。
從理論上監(jiān)管的收益和成本較為肯定的公共部門參與金融監(jiān)管的重要性，實(shí)踐當(dāng)中，中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。上世紀(jì)70年代以后，大家開始反思，紛紛放松金融業(yè)的嚴(yán)格管制，開始轉(zhuǎn)向輕度監(jiān)管、效率優(yōu)先。全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，金融監(jiān)管逐步回到安全與效率并重，宏觀審慎監(jiān)管重要性成為共識(shí)，對(duì)中央銀行和金融穩(wěn)定的關(guān)系有了重新的認(rèn)識(shí)。但是從金融監(jiān)管的理論來看，什么樣的金融監(jiān)管體制能夠?qū)崿F(xiàn)安全與效率并重，既嚴(yán)格又富有彈性，有效平衡金融創(chuàng)新與安全風(fēng)險(xiǎn)防范呢？我想從下面幾個(gè)角度談一下。
第一，中央銀行與金融監(jiān)管的關(guān)系。中央銀行的宏觀調(diào)控離不開金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合，從現(xiàn)代貨幣創(chuàng)造理論來看，中央銀行貨幣供給是外在貨幣金融體系，尤其是銀行體系內(nèi)部創(chuàng)造的貨幣是內(nèi)在貨幣，貨幣調(diào)控是通過外在貨幣影響內(nèi)部貨幣。最近一段時(shí)間，監(jiān)管政策密集出臺(tái)，事實(shí)上造成了貨幣乘數(shù)的下降和M2的下降，可見即使中央銀行可以調(diào)控外在貨幣，但是如果沒有有效的監(jiān)管保障，外在貨幣投向何處，效率如何，這是中央銀行無(wú)法控制的，也無(wú)法保證金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
第二，中央銀行履行金融穩(wěn)定職能，需要獲得相關(guān)金融監(jiān)管的信息。套保融資、投機(jī)性融資、龐氏騙局，套保融資是指融資主體主要利用預(yù)期收入償還債務(wù)利息和本金，龐氏騙局完全是靠借債來償還，投機(jī)性融資介于兩者之間，穩(wěn)定的金融體系肯定以套保性融資為主，完全以套保性融資為主，犧牲了效率。所以說，一個(gè)既安全又有效的金融體系肯定以套保保障型融資為主。在這樣的情況下，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中央銀行承擔(dān)職能，要求中央銀行在法律上、管理上具有引導(dǎo)社會(huì)融資，形成以套保融資為主的機(jī)構(gòu)能力。
第三，中央銀行行使最后貸款人職能，開展危機(jī)救助，需要金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。最后貸款人流動(dòng)性救助，賦予了中央銀行危機(jī)救助最后防線的最后地位，作為最后貸款人行動(dòng)指南，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)是健全的，中央銀行沒有必要為小部分銀行提供無(wú)償救助，要求中央銀行在流動(dòng)性危機(jī)采取迅速果斷行動(dòng)防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，同時(shí)遵循向流動(dòng)性困難而非財(cái)務(wù)困難的銀行提供流動(dòng)性支持的原則，防范風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)性困難機(jī)構(gòu)要提供高質(zhì)量的抵押品，收取高利率，如果不參與事前事中監(jiān)管，監(jiān)管信息無(wú)法有效共享，中央銀行很難掌握銀行資產(chǎn)狀況，很難作出準(zhǔn)確的救助。在這種情況下，中央銀行最后貸款人職能簡(jiǎn)化為付款項(xiàng)，存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。
這是從中央銀行和金融監(jiān)管的關(guān)系。
二，從監(jiān)管體系來看。第一，監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)清晰明確，面對(duì)多個(gè)任務(wù)目標(biāo)，代理人有動(dòng)力將所有努力投入到一切容易被貫徹的任務(wù)當(dāng)中，減少和放棄在其他任務(wù)上的努力。金融監(jiān)管領(lǐng)域，我們金融監(jiān)管者往往承擔(dān)著發(fā)展的職能，監(jiān)管和發(fā)展二元目標(biāo)的前提下，監(jiān)管者會(huì)自動(dòng)傾向于更容易的發(fā)展目標(biāo)，而不是監(jiān)管目標(biāo)。
在短期內(nèi)監(jiān)管和發(fā)展可能出現(xiàn)政策不一致，存在目標(biāo)沖突的情況下，存在以發(fā)展為重，監(jiān)管激勵(lì)不足的問題。中央層面看，在功能相同金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，這并不一定是壞事，只是在同樣的金融產(chǎn)品，缺乏統(tǒng)一規(guī)制前提下監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)容易演變成競(jìng)相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，損害監(jiān)管的有效性和穩(wěn)定性。同樣，在中央與地方政府的監(jiān)管關(guān)系上，由于監(jiān)管體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)由中央政府負(fù)責(zé)，如果地方政府承擔(dān)部分監(jiān)管職能，可能對(duì)地方的金融體系進(jìn)行干預(yù)，不利于穩(wěn)定。
第二，監(jiān)管權(quán)責(zé)應(yīng)該對(duì)等。金融監(jiān)管的供求失衡，金融監(jiān)管是公共產(chǎn)品，但是監(jiān)管者并不是毫無(wú)成本。金融監(jiān)管存在尋租，政府通過監(jiān)管干預(yù)，私人部門就有租可尋，降低資源配置的效率。監(jiān)管體制要通過合理監(jiān)管分工，嚴(yán)格問責(zé)懲戒等建立機(jī)制，將監(jiān)管者的行為統(tǒng)一到金融監(jiān)管整體目標(biāo)上來看。從監(jiān)管的分工上來看，如果分工出現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任不匹配，就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管者嚴(yán)重扭曲，往往權(quán)力濫用，有責(zé)無(wú)權(quán)的監(jiān)管目標(biāo)不實(shí)現(xiàn)。
目前，央行承擔(dān)最后貸款人職能如果沒有監(jiān)管職責(zé)，存款保險(xiǎn)制度如果沒有監(jiān)管職能，都淪落為付款項(xiàng)，因?yàn)橹虚g存在著權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱的問題。從問責(zé)機(jī)制看，監(jiān)管者由于并不完全承擔(dān)監(jiān)管失誤導(dǎo)致危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)暴露的成本，導(dǎo)致監(jiān)管不足，問責(zé)者要基于監(jiān)管失誤強(qiáng)化約束。2001年澳大利亞保險(xiǎn)局倒閉，澳大利亞金融監(jiān)管局被認(rèn)為嚴(yán)重監(jiān)管失誤，并可能存在政治現(xiàn)金的利益輸送，澳大利亞政府專門成立監(jiān)管部門調(diào)查，合理監(jiān)管者的薪酬水平也是權(quán)責(zé)一致的。監(jiān)管有效性相當(dāng)程度上取決于監(jiān)管者的主觀能動(dòng)性，尤其監(jiān)管者與被監(jiān)管者專業(yè)水平的對(duì)比，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)薪酬水平和市場(chǎng)差距過大情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人才不斷流失，專業(yè)性下降無(wú)法避免，同時(shí)無(wú)法針對(duì)金融體系的變化，實(shí)施適應(yīng)性和前瞻性的監(jiān)管。
第三，監(jiān)管政策應(yīng)公開透明。由于監(jiān)管者容易受外部力量的影響，偏離公共利益的目標(biāo)，監(jiān)管政策的自由裁量權(quán)應(yīng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性相匹配，對(duì)于獨(dú)立性強(qiáng)、將消費(fèi)者利益內(nèi)化為自身目標(biāo)的監(jiān)管者可以賦予更多權(quán)力，對(duì)于獨(dú)立性較弱的監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)采取基于規(guī)則非相繼性監(jiān)管制度，增加監(jiān)管透明度。