財(cái)經(jīng)365訊 要深入理解地方政府債務(wù)問題，就不得不仔細(xì)考察中國特色的中央—地方財(cái)政關(guān)系。
張明：中國債務(wù)問題為何剪不斷理還亂？
最近召開的中央金融工作會議提出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。這說明，中央政府已經(jīng)充分認(rèn)識到，自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，中國地方政府債務(wù)飆升過程中蘊(yùn)涵的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。
事實(shí)上，近年來的地方政府債務(wù)問題，與全球金融危機(jī)爆發(fā)后中國政府的四萬億財(cái)政刺激、影子銀行體系的蓬勃發(fā)展、房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)飆升、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)顯著上升等問題密切交織到一起，很有些剪不斷、理還亂的意思。而要深入理解地方政府債務(wù)問題，就不得不仔細(xì)考察中國特色的中央—地方財(cái)政關(guān)系。
1990年代中期的財(cái)稅體制改革奠定了此后二十余年中央—地方財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)。這次分稅制改革的最重要結(jié)果，是造成中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)分配方面的不匹配，從而進(jìn)一步造成地方政府在財(cái)政資源配給方面不得不依賴于中央政府的既成事實(shí)。
一方面，中央政府獲得的財(cái)政資源分配規(guī)模（財(cái)權(quán)）遠(yuǎn)高于地方政府。另一方面，中央政府直接承擔(dān)的財(cái)政支出規(guī)模（事權(quán)）遠(yuǎn)低于地方政府。這就造成兩個(gè)結(jié)果：一是中央政府手里掌握了大量的財(cái)政盈余，二是地方政府天然就處于財(cái)政方面收不抵支的境地。此外，中央政府還規(guī)定地方政府不能直接舉債。這就意味著，地方政府為了平衡預(yù)算，不得不依賴于來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付。
中央政府的轉(zhuǎn)移支付分為兩種。一種是一般性轉(zhuǎn)移支付，地方政府支配這一種資金的自由度較高，但可惜的是，一般性轉(zhuǎn)移支付的占比通常較低。另一種是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，地方政府要申請這一類轉(zhuǎn)移支付，手頭必須要有項(xiàng)目（例如鐵路、電站、機(jī)場等）。因此，地方官員手里拿著項(xiàng)目，跑到國家發(fā)改委去申請專項(xiàng)支付的行為自然就絡(luò)繹不絕、大興其道。這種現(xiàn)象，被戲稱為“跑部錢進(jìn)”。
不難看出，1990年代中期分稅制改革所奠定的這種中央—地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的格局，客觀上有助于加強(qiáng)中央政府對地方政府的控制力。但與此同時(shí)，中央政府又秉持著根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)增長績效來決定地方官員升遷前景的原則，也即所謂的“地方錦標(biāo)賽”制度。這就使得地方官員陷入了兩難。一方面，為了獲得升遷，就必須刺激經(jīng)濟(jì)增長，而刺激經(jīng)濟(jì)增長需要資金資源。另一方面，分稅制的結(jié)果造成地方政府天生缺乏資金，而且地方政府又不得不直接舉債。那么，地方官員如何解決這一困境呢？
1998年啟動的住房商品化改革逐漸在2000年之后賦予了地方政府解決上述資金困境的一大利器，也就是預(yù)算外的土地出讓收入。事實(shí)上，在過去十多年內(nèi)，不斷上升的土地出讓收入成為了地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長最重要的資金來源之一。地方政府官員對微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理掌握得非常透徹。對于土地這種需求價(jià)格彈性很低的商品而言，要最大化土地出讓收入，要得通過控制土地的供給規(guī)模來推高土地出讓價(jià)格。
此外，為了吸引企業(yè)進(jìn)駐本地以提振經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)稅收入，地方政府還得給工業(yè)用地網(wǎng)開一面，系統(tǒng)壓低工業(yè)用地價(jià)格。這就意味著，地方政府通過推高居住用地價(jià)格來最大化土地出讓收入的動機(jī)就變得更強(qiáng)了。從一線城市房價(jià)越調(diào)越漲的結(jié)果來看，地方政府調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格的態(tài)度是“為長者折枝，非不能也，是不為也”。不過，隨著對土地財(cái)政模式的過度依賴持續(xù)推高國內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)格，以至于形成了系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，隨著中央政府調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格的態(tài)度日趨嚴(yán)格，這一條融資途徑的可持續(xù)性開始遭遇挑戰(zhàn)。
除了土地出讓金之外，地方政府還可以從中國金融市場中獲取各種金融資源，以此來推動經(jīng)濟(jì)增長。雖然如前所述，地方政府不能直接舉債，但地方政府可以設(shè)立各類融資平臺，再通過這些融資平臺向銀行借款或發(fā)行債券，通過融資來建設(shè)特定項(xiàng)目，推動經(jīng)濟(jì)增長。此外，地方政府還可以向在本地經(jīng)營的各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)或施加壓力，讓這些金融機(jī)構(gòu)加大為本地各類企業(yè)的融資力度，借此來推動經(jīng)濟(jì)增長。這種地方政府在金融市場獲取各類金融資源以推動本地經(jīng)濟(jì)增長的方式，被傅勇博士稱之為“中國式金融分權(quán)”。
中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界過去有很多文獻(xiàn)研究了財(cái)政分權(quán)對中國經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性影響。但傅勇博士指出，財(cái)政分權(quán)的確能夠較好地解釋中國的經(jīng)濟(jì)增長，但卻不能令人滿意地解釋中國經(jīng)濟(jì)的短期波動。這是因?yàn)?，?cái)政分權(quán)的模式是固定的而非時(shí)變的，因此難以用來解釋經(jīng)濟(jì)波動這種周期性的現(xiàn)象。而中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期的變化，而相機(jī)抉擇的金融分權(quán)的“收與放”，則可以很好地解釋中國經(jīng)濟(jì)的增長與波動。
例如，2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，中央政府提出了四萬億財(cái)政刺激方案，同時(shí)允許地方政府大量向金融機(jī)構(gòu)（尤其是商業(yè)銀行）舉債，這種通過地方政府配套加碼后的最終財(cái)政支出規(guī)模達(dá)到12萬億元左右。但隨著經(jīng)濟(jì)反彈趨勢確立并有過熱跡象之后，中央政府又開始清理地方政府融資平臺、審計(jì)地方政府債務(wù)以及規(guī)范地方政府融資行為。而本次中央金融工作會議提出的“地方政府穩(wěn)杠桿”任務(wù)，事實(shí)上是自2011年以來規(guī)范地方政府債務(wù)努力的延續(xù)。
總之，如果地方政府天生處于財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，同時(shí)為了贏得政績錦標(biāo)賽而不得不尋求額外資源來推動經(jīng)濟(jì)增長，就必然會導(dǎo)致“一放就亂、一管就死”的治亂循環(huán)，無論是房地產(chǎn)調(diào)控還是金融調(diào)控均會如此。要走出上述治亂循環(huán)，就必須由治標(biāo)轉(zhuǎn)為治本。
改革的原則，是最終讓中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)由不匹配轉(zhuǎn)為大致匹配。思路無非有二，一是中央政府更多地承擔(dān)支出責(zé)任，也即上收事權(quán)，二是賦予地方政府更多的財(cái)稅收入，也即下放財(cái)權(quán)。作為一種收入跨期配置的方式，中央政府也可賦予地方政府在一定范圍內(nèi)直接舉債的權(quán)力。而傅勇博士給出的對策，恰恰就是用“財(cái)產(chǎn)稅+市政債”的新模式來提到“土地出讓金+平臺貸款”的舊模式。
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