美國清潔能源投資面臨巨大融資缺口,盡管稅收優(yōu)惠政策對金融市場介入該投資領(lǐng)域具有一定的吸引力,但是,現(xiàn)有金融體系未能為清潔能源發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持。美國經(jīng)驗告訴我們:政府應(yīng)向市場傳遞清晰明確而前后一致的信號;能源轉(zhuǎn)型和綠色金融發(fā)展需要全方位的政策組合;應(yīng)鼓勵資本市場創(chuàng)新,增強資本市場對能源轉(zhuǎn)型的支持力度。
面對環(huán)境污染和氣候變化的挑戰(zhàn),許多國家都面臨著如何從依賴化石能源到依賴清潔能源的轉(zhuǎn)型,毫無疑問,能源轉(zhuǎn)型需要金融體系的支持。盡管美國擁有全球最發(fā)達的金融體系,但在為清潔能源項目提供融資支持方面,表現(xiàn)卻不盡如人意。究其緣故,既有金融體系自身的原因,也有外部環(huán)境欠佳、政策措施不到位等金融體系以外的原因。分析美國金融業(yè)在支持清潔能源方面存在的諸種問題,對我國綠色金融的發(fā)展能夠帶來有益的啟示。
美國金融體系支持清潔能源發(fā)展現(xiàn)狀
1.美國清潔能源投資面臨巨大融資缺口
進入新世紀以來,全球清潔能源投資整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢。根據(jù)彭博新能源財經(jīng)(BNEF)發(fā)布的數(shù)據(jù),2004年全球清潔能源投資總額在600億美元左右,2016年躍升為2875億美元,13年時間增長近5倍。不過,在全球整體上升的背景下,美國的清潔能源投資卻顯得相對波瀾不驚。
2008年美國還是全球清潔能源投資最大的國家,2009年被中國超越。其后經(jīng)過一輪反復,自2012年直到2016年,中國代替美國連續(xù)幾年成為全球清潔能源投資第一大國。其中,2016年中國清潔能源投資總額達到878億美元,遠高于美國的586億美元。
是什么因素影響了美國清潔能源投資未能穩(wěn)步增長?許多人將最大的阻礙因素歸咎于融資能力的嚴重不足。確實,美國清潔能源的投資需求和融資能力之間存在巨大缺口。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署UNEP在2016年發(fā)布的報告,2005—2014年,美國清潔能源的平均年度投資金額為440億美元,而投資需求則高達4420億美元,實際投資金額不足投資需求的10%。如果以化石能源的使用量在未來20年內(nèi)減少40%作為分析情境進行預測,美國清潔能源的年度投資缺口高達1520億美元。
2.現(xiàn)有金融體系未能為清潔能源發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持
一般來說,清潔能源的融資渠道主要包括資產(chǎn)融資、公開市場融資、VC/PE融資、小容量分布式電源項目融資以及政府、公司的研發(fā)費用等。不同的融資渠道適用于投資的不同階段。目前,美國清潔能源投資中綜合運用了上述多種融資渠道。不過,各類融資渠道有一個共同特點,即年度融資額波動均很大,換句話說,清潔能源項目的融資來源缺乏充分的穩(wěn)定性。具體而言如下。
資產(chǎn)融資,指利用企業(yè)資產(chǎn)負債表中的資產(chǎn)來獲得融資,包括利用某項資產(chǎn)向銀行進行抵押貸款,或者針對某種設(shè)備進行融資租賃。2014年,美國清潔能源融資來源的40%來自于資產(chǎn)融資,可謂是最大的融資渠道,但在2005-2014年的10年間,資產(chǎn)融資的金額波動頗大,平均為234億美元,頂峰是2011年的460億美元,谷底的2014年僅為180億美元。
公開市場融資,指通過多層次資本市場進行的股票融資,包括首次公開發(fā)行(IPO)以及通過二級市場、可轉(zhuǎn)換債券等方式進行的再融資。2014年通過公開市場進行的清潔能源融資為106億美元,占全部融資來源的24%。不過,在兩年前的2012年,清潔能源的公開市場融資只有區(qū)區(qū)15億美元。
風險資本和私人股權(quán)基金(即VC/ PE)。美國的VC/PE行業(yè)十分發(fā)達,但在清潔能源投資領(lǐng)域發(fā)揮的作用卻很有限。在2005至2014年的10年間,清潔能源投資中來自VC/PE的比例在2008年達到最高點,但也只有69億美元,2014年更是只有33億美元,在全部融資來源中占比7%。
3.稅收優(yōu)惠政策成為吸引金融市場投資者進入清潔能源領(lǐng)域的最重要驅(qū)動力
從金融市場角度看,清潔能源項目對投資者最大的吸引力來自美國聯(lián)邦政府提供的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。具體來說有以下三種。
一是加速折舊。清潔能源項目往往要求巨額資本投入。對于資本投資者而言,折舊期越短,意味著能夠從當期收入中抵扣的投資額越多,稅收負擔因而得以減輕。根據(jù)美國當前聯(lián)邦稅法,允許清潔能源資產(chǎn)按照5年期計提折舊,這大大低于資產(chǎn)本身通常20年甚至更長的使用期限。
二是投資金額的稅收扣減。2017年之前,對于太陽能、小型風電等項目,美國稅法允許在項目投資成本30%的比例內(nèi)進行稅收扣減;其他清潔能源技術(shù)的投資稅收扣減額為10%。不過,自2017年1月1日以后,所有清潔能源項目的投資稅收扣減額統(tǒng)一為10%。
三是產(chǎn)量的稅收扣減。美國稅法允許針對清潔能源生產(chǎn)出來的電力進行一定比例的稅收扣減。例如,根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,利用風能等清潔能源生產(chǎn)出來的電力在運營的首個10年期間可以獲得每兆瓦時22美元的稅收扣減。
對于那些稅收負擔很重的投資者而言,美國聯(lián)邦政府針對清潔能源項目所提供的稅收優(yōu)惠政策很有吸引力,一些大的銀行、保險公司和利潤率很高的大公司,也因此成為過去十多年來美國清潔能源項目的重要資金提供者。
美國金融體系支持清潔能源發(fā)展中存在的問題
美國擁有全球最發(fā)達的金融體系,不過,令人略感意外的是,近年來在不少地區(qū)興起的綠色金融,在美國的發(fā)展卻并不十分突出,美國金融體系在支持清潔能源方面的表現(xiàn)也并不盡如人意,清潔能源領(lǐng)域存在的巨大投融資缺口就是明證。
影響金融體系在美國清潔能源投資領(lǐng)域扮演更重要角色的因素十分復雜,既有外因,也有內(nèi)因。這里重點強調(diào)以下幾個方面。
1.美國聯(lián)邦政府對清潔能源發(fā)展的態(tài)度和政策導向存在很大不確定性,不利于金融市場形成合理的預期、并采取積極的行動
能源轉(zhuǎn)型這一戰(zhàn)略任務(wù),無論從其重要性還是復雜性來看,都不是單靠市場機制的力量就能獨立承擔的,需要政府的高度介入。政府介入的方式一方面包括明確清晰的態(tài)度,以便向市場傳遞正確的信號,另一方面則包括持續(xù)一致的政策,以激勵市場采取正確的行動。無論在激發(fā)市場的“知”方面,還是激勵市場的“行”方面,美國政府離清潔能源發(fā)展的要求還很遠。
具體來說,清潔能源發(fā)展面臨的首要問題是如何與傳統(tǒng)的化石能源展開競爭,包括在爭取市場資源和政府支持方面的競爭。盡管自1973年石油危機之后美國就開始逐漸重視清潔能源的發(fā)展,但更多是出于能源獨立的考慮,而不是環(huán)境保護的考慮。由于較少從環(huán)保和氣候變化等可持續(xù)發(fā)展角度考慮清潔能源問題,再加上化石能源行業(yè)擁有強大的實力和游說能力,美國歷屆政府對清潔能源投資的重視程度前后并不一致。例如,奧巴馬政府重視氣候變化問題,任內(nèi)出臺了不少有利于清潔能源發(fā)展的政策,并帶領(lǐng)美國簽署加入了為2020年后全球應(yīng)對氣候變化行動做出安排的《巴黎協(xié)定》。不過,新上任的特朗普總統(tǒng)對氣候變化議題則表現(xiàn)出了非常消極的態(tài)度,已經(jīng)簽署行政令,推翻奧巴馬的“清潔能源計劃”,撤銷減少新建燃煤電廠二氧化碳排放的規(guī)定,甚至屢次威脅要退出凝聚了全球共識的《巴黎協(xié)議》。聯(lián)邦政府前后不一的態(tài)度,勢必對清潔能源投資帶來陰影。
美國政府對清潔能源態(tài)度的不確定影響了政策的不確定。主要體現(xiàn)在兩方面:一是化石能源行業(yè)受到巨額補貼。據(jù)統(tǒng)計,美國油氣行業(yè)和煤炭行業(yè)每年接受的各類稅收補貼金額分別高達93億美元和15.5億美元。高額的化石行業(yè)補貼顯然與發(fā)展清潔能源的政策背道而馳。二是有關(guān)新能源稅收優(yōu)惠政策是否可持續(xù)存在不確定性。例如,美國有關(guān)清潔能源產(chǎn)量稅收扣減的政策是1992年引入的,其后的政策效力一直是以頻繁延期的方式實現(xiàn)的,每次政策的延期,都面臨很多爭議,甚至還出現(xiàn)過由于政策更新不及時而導致投資者受損的情況。
正是由于美國政府未能就清潔能源的發(fā)展給出明確而前后一致的態(tài)度及持續(xù)的政策框架,導致金融市場無法形成明確而一致的預期,從而影響了對清潔能源融資的各種投入。相比之下,不少研究認為,歐洲地區(qū)政府整體上對清潔能源和可持續(xù)發(fā)展更為重視,因此,歐洲金融機構(gòu)相比美國金融機構(gòu)在對綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)應(yīng)用方面,起步更早,投入更多。一個例證是,在美國清潔能源融資市場上,非政府貸款大部分由外國銀行而不是美國本土銀行提供。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù),美國清潔能源貸款市場主要包括26個經(jīng)營者,其中只有6家是總部設(shè)在美國的銀行(如花旗、摩根斯坦利等),其余都是歐洲銀行。不少人將外國銀行相對更加活躍的現(xiàn)象歸因于他們在清潔能源融資領(lǐng)域相比美國本土銀行擁有更加豐富的經(jīng)驗。
2.現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策效率偏低,受惠面較窄,無法產(chǎn)生充分的激勵效果
目前美國的一些銀行和機構(gòu)投資者之所以愿意為清潔能源項目提供融資,背后最重要的驅(qū)動力是看重聯(lián)邦政府實施的稅收優(yōu)惠政策所帶來的額外價值。然而,時至今日,清潔能源稅收優(yōu)惠政策表現(xiàn)出來的低效甚至無效問題日益突出,嚴重影響了激勵效果的發(fā)揮。
一是能夠享受實際稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)相對有限。不管是投資稅收扣減還是產(chǎn)量稅收扣減,為了實現(xiàn)降低稅收負擔的目的,首先企業(yè)必須有盈利,只有凈應(yīng)納稅所得額為正,這一稅收優(yōu)惠政策才有意義。而在資本密集型的清潔能源項目中,在實施加速折舊方式下,企業(yè)盈利比較困難,這限制了稅收優(yōu)惠政策的惠及面。
二是稅收優(yōu)惠政策所吸引的投資者類型相對有限。稅收優(yōu)惠政策對那些有較高稅收負擔的機構(gòu)有特別的吸引力,正因為如此,商業(yè)銀行成為目前美國金融市場為清潔能源項目融資的主力。然而,由于很多商業(yè)銀行在2008-2009年國際金融危機中受到重創(chuàng),可貸款或可投資資金明顯減少,因而影響了對清潔能源項目的融資。
在美國金融市場上,一些主流的機構(gòu)投資者(如養(yǎng)老基金、主權(quán)債務(wù)基金等)擁有更加穩(wěn)定的長期資金來源,與清潔能源項目的融資需求更為契合,然而,他們卻很少參與清潔能源項目投資。其中一個重要原因在于這類機構(gòu)本身往往享受很多免稅待遇,稅收負擔不重,單靠稅收優(yōu)惠政策很難吸引其加入清潔能源投資領(lǐng)域。
現(xiàn)行稅制問題突出體現(xiàn)在美國綠色市政債券市場的發(fā)展上。不少國家都在嘗試借助綠色債券市場為清潔能源等綠色項目提供資金。在綠色債券的培育期,通過公共機構(gòu)的示范發(fā)行為市場提供指導是一個重要的發(fā)展途徑。由于美國擁有發(fā)達的市政債券市場,這意味著通過地方政府及其代理機構(gòu)示范發(fā)行市政債券,有望在美國清潔能源項目融資中扮演重要角色。然而目前來看,美國綠色市政債券發(fā)行量很少。其中一個阻礙因素就在于稅制。
美國市政債券對投資者最大的吸引力在于投資收益免繳聯(lián)邦所得稅,而這種免稅的價值只對那些需要繳稅的主體才有吸引力,對于養(yǎng)老基金、401(k)等退休賬戶持有人而言,其投資收益本來就無需繳稅,因此,回報率相對較低的市政債券對這些投資者而言沒有什么吸引力。正因為如此,美國市政債券的投資者主要是個人、相互基金、財產(chǎn)保險公司等短期資金提供者,而不是養(yǎng)老基金等長期資本提供者。這也就意味著,在現(xiàn)行稅制下,通過發(fā)行綠色市政債券來為清潔項目融資,缺乏充分的投資者基礎(chǔ)。
3.美國資本市場運行模式與清潔能源投資的特點并不匹配
盡管美國擁有高度發(fā)達的資本市場,但從當前運行模式看,資本市場還沒有為清潔能源項目融資做好充分準備,主要體現(xiàn)為如下幾點。
資本市場往往存在決策短期化的傾向,更看重短期回報,對于氣候變化等長期挑戰(zhàn)還沒有充分考慮。換句話說,氣候變化風險及相關(guān)的環(huán)保政策行動尚沒有充分“內(nèi)部化”。
資本市場投資者非?？粗亓鲃有砸?流動性高的資產(chǎn)往往具有高估值。然而,由于清潔能源項目十分復雜、面臨很高的技術(shù)風險、投資回報期很長、參與者有限等原因,往往不能滿足投資者對高流動性的要求。
缺乏必要的金融基礎(chǔ)設(shè)施。清潔能源行業(yè)歷史不算悠久,缺乏有關(guān)投資項目以及投資結(jié)果的充分數(shù)據(jù)。投資者經(jīng)常很難理解項目的真正意義以及潛在收益和風險狀況,從而影響了對投資的判斷。
相關(guān)的金融創(chuàng)新尚缺乏法律支持。在美國傳統(tǒng)的油氣項目中,一種特殊的組織形式——“業(yè)主有限合伙制”(MLP)被廣泛應(yīng)用,主要原因在于MLP具有有限責任、稅率極低、靈活性強、相對回報率高等優(yōu)勢,對投資者,特別是個人投資者很有吸引力。目前,美國不少金融中介機構(gòu)都呼吁將MLP作為清潔能源項目的主要組織方式。然而,在現(xiàn)行法律下,MLP只適用于傳統(tǒng)油氣資源的開發(fā),不能運用于風力、太陽能等清潔能源的開發(fā)項目中。
幾點啟示
近年來,我國清潔能源投資持續(xù)超過美國,我國綠色金融在綠色債券等細分領(lǐng)域的發(fā)展勢頭也超過了美國,然而這并不意味著我國就可以高枕無憂。無論是化石能源向清潔能源的轉(zhuǎn)型,還是支持這一轉(zhuǎn)型的綠色金融體系的發(fā)展,對于中美兩國以及世界其他國家而言,都是嶄新的課題,都處于探索學習階段。美國遇到的許多問題在我國也同樣遇到。因此,美國的經(jīng)驗可以給我國清潔能源發(fā)展帶來一些啟示。
1.政府應(yīng)向市場傳遞清晰明確而前后一致的信號
金融是市場體系的有機組成部分,金融市場參與者的行為依賴于清晰、穩(wěn)定、可預期的公共政策。美國歷屆政府對能源轉(zhuǎn)型前后不一的態(tài)度以及對化石能源采取的巨額補貼政策,不利于金融體系對清潔能源投資的支持。
在我國,綠色轉(zhuǎn)型和綠色金融發(fā)展過程中也存在政策模糊和不一致之處。例如,在綠色債券的“綠色”界定方面,央行主導下的綠金委標準和發(fā)改委標準之間存在差異,而且兩個標準缺少互認,對市場形成一定困擾。再比如,我國綠色發(fā)展并不完全排斥化石能源的使用。在此情況下,化石能源政策如何與清潔能源政策相互協(xié)調(diào),如何把握好二者的度,需要特別注意。不解決這些關(guān)鍵問題,就無法避免政策的模糊性,也無法引導金融市場形成正確的預期。
2.能源轉(zhuǎn)型和綠色金融發(fā)展需要全方位的政策組合,不能單純依靠財稅激勵
美國吸引金融市場支持清潔能源投資,主要依靠稅收優(yōu)惠政策;在我國,財政補貼是推動清潔能源投資的利器。然而,不管是在我國還是在美國,單純依靠財稅激勵都被證明是遠遠不夠的,必須依靠更加全面的政策組合。財稅以外的政策包括:加大企業(yè)環(huán)境違法的懲罰力度;建立強制性的上市公司和發(fā)債企業(yè)環(huán)境信息披露制度;優(yōu)化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),降低投資者對綠色資產(chǎn)的“搜索成本”和信息不對稱水平,增加綠色投資的吸引力,等等。
3.鼓勵資本市場創(chuàng)新,增強資本市場對能源轉(zhuǎn)型的支持力度
在我國,發(fā)展迅速的綠色信貸、綠色金融債等均是以銀行作為向?qū)嶓w經(jīng)濟的主要融資渠道,資本市場的作用遠遠沒有發(fā)揮出來。相比之下,盡管現(xiàn)階段美國資本市場對清潔能源投資的支持力度還很不夠,但憑借其雄厚的實力以及創(chuàng)新精神,一旦解決了政府態(tài)度、法律框架等問題,綠色資本市場預計將發(fā)展非?？臁?/span>
在有效控制風險的前提下,資本市場的創(chuàng)新步伐不應(yīng)該停止,否則無法滿足實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要。（原標題：田輝:美金融體系未能穩(wěn)定支持清潔能源發(fā)展的啟示）
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