國家公園體制試點再出新動作——6月2日，中國首個國家公園體制試點《三江源國家公園條例(試行)》(以下簡稱《條例》)正式審議通過，將于2017年8月1日起施行。
位于青海省南部的三江源地區(qū)是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國重要的淡水供給地。去年4月13日，我國首個國家公園體制試點在這一區(qū)域設立，園區(qū)總面積12.31萬平方公里。
《條例》明確，三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標和利用價值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實行差別化保護。
國家公園有了首部地方性法規(guī)
發(fā)源于青海省南部的長江、黃河、瀾滄江這三大河流維系著全國乃至亞洲水生態(tài)安全的命脈，是全球氣候變化反應最為敏感的區(qū)域之一，也是我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)之一。
去年4月13日，我國首個國家公園體制試點在這一區(qū)域設立。今年6月2日，上述《條例》經(jīng)青海省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議審議通過，將于2017年8月1日起施行。這標志著，我國首個國家公園體制試點的各項管理與保護工作今后將有法可依。
《條例》規(guī)定，禁止在三江源國家公園內(nèi)采礦、砍伐、狩獵、捕撈、開墾、采集泥炭、揭取草皮；禁止擅自采石、挖沙、取土、取水；禁止擅自采集國家和省級重點保護野生植物，引進和投放外來物種，撿拾野生動物尸骨、鳥卵等。
該《條例》還對未經(jīng)三江源國家公園管理機構(gòu)批準，擅自進入園區(qū)開展科研、設置張貼廣告、使用無人飛行器等行為制定了相應處罰措施。
“國家公園是一個紅線，劃入紅線，就會有相當嚴格的產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制與嚴厲的管理法規(guī)，違者將受嚴罰?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，“但如果通過生態(tài)補償?shù)姆绞?，以及通過與在國家公園之外更大范圍區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展，是有望對當?shù)亟?jīng)濟起到提升作用的?！?/p>
三江源國家公園管理局局長李曉南說，除明確社會各界在國家公園內(nèi)的權(quán)利義務外，該條例還進一步細化了各級機構(gòu)的生態(tài)保護職責，將未來園區(qū)規(guī)劃建設、訪客管理等工作納入更規(guī)范化、法制化的軌道。
北京第二外國語學院旅游管理學院院長助理唐承財向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“國家公園的管理權(quán)需要約束經(jīng)營權(quán)，生態(tài)意義始終是放在首位的?！彼M一步表示，兩權(quán)之間有所側(cè)重，管理權(quán)把握面更寬，會對經(jīng)營權(quán)提出一些決策性的要求。
新體制破除“政出多門”弊端
國家公園體制試點的破冰之路始于4年前。
2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出建立國家公園體制。2015年1月，國家發(fā)改委等13個部門印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》，明確提出了試點目標：試點區(qū)域國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)域，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到基本解決，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機制，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確，統(tǒng)籌保護和利用取得重要成效，形成可復制、可推廣的保護管理模式。
隨后，國家公園體制改革在多個省份試點推開。
國家公園體制試點首要破局便是要處理“多頭管理”的局面。在評價“多頭管理”時，國務院發(fā)展研究中心研究員蘇楊表示，“當前體制‘條塊’格局明顯，各部門間關(guān)于規(guī)劃、保護事權(quán)劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權(quán)劃分也需厘清。國家公園體制既涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和規(guī)劃權(quán)，也涉及日常管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；既涉及不同行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，還涉及干部政績考核和離任審計等?！?/p>
李佐軍在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，“國家公園體制試點建設，有一個很大的亮點，就是它是‘體制試點’，而不是叫‘公園試點’。也就是說，(試點)是針對體制的，是針對‘多頭管理’的現(xiàn)狀，進行體制機制創(chuàng)新，用創(chuàng)新煥發(fā)效率?！?/p>
作為全國第一個國家公園體制試點，三江源地區(qū)擁有超過12萬平方公里的廣袤區(qū)域，從部門看，橫跨水利、國土、環(huán)保多個職能部門；從行政看，又涉及多個地區(qū)的省級、市級、區(qū)縣行政管理的交叉。如何對三江源地區(qū)的國家公園體制試點“動刀”將是一個重要課題，足以帶來很多可以復制推廣的經(jīng)驗。
青?，敹嗫h成為青海探索三江源國家公園體制試點的一個縮影。通過“大部門制改革”，生態(tài)歸管委會，其他社會管理歸地方政府，權(quán)責明晰，縣級部門精簡了25%。
“通過對3個園區(qū)所涉4縣進行大部門制改革，目前縣政府組成部門由原來的20個左右統(tǒng)一精簡為15個?！比磭夜珗@管理局副局長田俊量說，“通過一年的試點工作，三江源國家公園整合了園區(qū)范圍內(nèi)原屬各自然保護區(qū)及各縣的森林公安力量，打破區(qū)域和條塊分割，實現(xiàn)垂直統(tǒng)一管理，原來是‘九龍治水’，一些破壞生態(tài)的行為，該立案的沒立案，該查處的沒落實。如今，涉及山、水、林、草、湖的一切違法行為、犯罪案件都由我們統(tǒng)一管理，垂直打擊?！?/p>
“多頭管理，就意味著不同的條塊分屬不同的職能部門，比如森林公園、自然保護區(qū)是歸口給林業(yè)部門，地質(zhì)公園又歸口給國土部門，此外還有環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門等多個部門被涉及，但因為這些區(qū)域往往在區(qū)位上相互重疊，就容易造成管理中相互制約、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的混亂局面?！敝袊r(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所副研究員郭靜利告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“機構(gòu)重疊、職能交叉，就導致權(quán)責不明、效率低下，客觀上容易造成生態(tài)區(qū)域保護難，出了問題難有擔責。”