自工業(yè)革命以來(lái)，人口老齡化從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家蔓延。按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)65歲及以上的人口占該國(guó)或該地區(qū)總?cè)丝诘?%以上（含7%），或60歲及以上的人口占總?cè)丝诘?0%以上（含10%），該國(guó)家或地區(qū)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)；老年人口占總?cè)丝诒壤礁撸淆g化程度越高。早在19世紀(jì)后半葉，世界上就有國(guó)家率先進(jìn)入老齡化社會(huì)。1865年，法國(guó)成為世界上第一個(gè)老年型國(guó)家，瑞典于1890年成為世界上第二個(gè)老年型國(guó)家。其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家也緊隨其后，英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)分別于1930年、1930年和1945年進(jìn)入老齡化社會(huì)。進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)展中國(guó)家的人口老齡化問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)，“銀色浪潮”開(kāi)始席卷全球。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司《世界人口展望－2012》的數(shù)據(jù)資料，2010年全世界5．3億老年人中，欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的老年人口達(dá)到3．3億，占比62．4%；而到2050年，老年人口將增長(zhǎng)到14．9億，欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的老年人口將達(dá)到11．5億，占比增加到77．4%。與此同時(shí)，工業(yè)化和城市化推動(dòng)農(nóng)村人口大規(guī)模地向城鎮(zhèn)聚集，導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷萎縮，尤其是大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移，不僅導(dǎo)致農(nóng)村老年撫養(yǎng)比升高，還削弱了農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。第二次世界大戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家大力發(fā)展以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村擴(kuò)展。在全球相繼建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的162個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有70個(gè)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋了全部農(nóng)村居民或農(nóng)業(yè)人口。而且農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一般由政府籌資主導(dǎo)建立，旨在維持農(nóng)村居民或農(nóng)業(yè)從業(yè)者年老后的基本生活水平，提供基礎(chǔ)養(yǎng)老保障。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種重要的公共政策工具，對(duì)現(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)方式下因政治、經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)的巨大改變所造成的個(gè)人養(yǎng)老的挑戰(zhàn)起到了很好的調(diào)節(jié)和緩和的作用。
一、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的共性
雖然各國(guó)的國(guó)情各有不同，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立與發(fā)展的背景也各不相同，但總體來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在建立和發(fā)展的過(guò)程存在一定的共性。
（一）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由城市擴(kuò)展到農(nóng)村
社會(huì)保障制度的發(fā)展是伴隨著大工業(yè)生產(chǎn)方式的建立而產(chǎn)生的?，F(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)方式首先在城市產(chǎn)生并得到充分發(fā)展，一方面將勞動(dòng)力和資本剝離，從而造成了資產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)的對(duì)立，另一方面又創(chuàng)造出大量的剩余價(jià)值，從而為社會(huì)保障再分配創(chuàng)造了條件，這也是社會(huì)保障制度首先在城市產(chǎn)生的根本原因。由于城市和農(nóng)村之間在生產(chǎn)力水平上的差距和生產(chǎn)關(guān)系上的差別，各國(guó)都是先在工業(yè)領(lǐng)域和城市區(qū)域建立社會(huì)養(yǎng)老保障制度，然后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而且都經(jīng)歷了比較漫長(zhǎng)的過(guò)程。德國(guó)1883年的《疾病保險(xiǎn)法》是現(xiàn)代社會(huì)保障制度誕生的標(biāo)志，然而，德國(guó)覆蓋農(nóng)場(chǎng)主的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度直到1957年（68年后）才建立。日本1941年就建立了針對(duì)企事業(yè)單位的厚生年金，但直到1977年才建立了覆蓋農(nóng)村居民的國(guó)民年金制度，其間存在30年的時(shí)間差。丹麥農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立時(shí)間相比城市延后了86年。從表1可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國(guó)家在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)候人均GDP水平都很高：日本為3802美元（1971年），美國(guó)為21696美元（1990年），丹麥為12958美元（1977年），加拿大為21842美元（1990年）。按照制度建立當(dāng)年的美元匯率計(jì)算，當(dāng)時(shí)這些國(guó)家均已步入了發(fā)達(dá)國(guó)家的行列。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)各國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)程有著重要影響，但這一影響在各國(guó)之間存在很大的差異。斯里蘭卡在1987年人均GDP只有369美元的時(shí)候就建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而1990年美國(guó)和加拿大建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的人均GDP已經(jīng)分別高達(dá)21696美元和21842美元。波蘭、丹麥和芬蘭都在同一年建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但各國(guó)當(dāng)時(shí)的人均GDP也有很大差別?？偨Y(jié)各國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展的進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)：發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用的因素是整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但也受到其他方面因素的影響，如文化傳統(tǒng)和歷史背景等。以美國(guó)為例，雖然早在19世紀(jì)末美國(guó)就已經(jīng)成為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，但直到1935年才建立社會(huì)保障制度，并于當(dāng)年頒布《社會(huì)保障法》。美國(guó)社會(huì)崇尚市場(chǎng)自由主義和個(gè)人責(zé)任，社會(huì)保障強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。二戰(zhàn)以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，但其社會(huì)保障制度的建設(shè)步伐卻明顯慢于西北歐國(guó)家，直到20世紀(jì)90年代初才建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，此時(shí)其人均GDP已經(jīng)超過(guò)2萬(wàn)美元，是世界上最富裕的國(guó)家之一?？梢?jiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)滯后于城市養(yǎng)老保險(xiǎn)，是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律作用下的一種普遍現(xiàn)象。
表1 部分國(guó)家建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
注：①表示1978年數(shù)據(jù)；②表示1960年數(shù)據(jù)
（二）農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展困境推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)
工業(yè)革命以后，隨著城市工業(yè)部門用工量的不斷增加，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷擴(kuò)展帶來(lái)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)份額在國(guó)民產(chǎn)出中的不斷下降，并出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺、增產(chǎn)增收困難和生產(chǎn)效率難以提高等問(wèn)題。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的基礎(chǔ)性部門，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又發(fā)揮著重要作用。因此，必須對(duì)具有弱質(zhì)性的農(nóng)業(yè)部門給予必要的保護(hù)和扶持，而建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是其中的一項(xiàng)重要舉措。從表2可以看出，美國(guó)、日本、聯(lián)邦德國(guó)、芬蘭、波蘭、丹麥、韓國(guó)在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)值在GDP中的占比和農(nóng)村勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)占比已經(jīng)下降到很低的水平。特別是在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，其建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)部門對(duì)整個(gè)國(guó)民生產(chǎn)的貢獻(xiàn)已經(jīng)非常低，一般都低于10%。聯(lián)邦德國(guó)1957年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)部門的GDP占比已經(jīng)下降到5%左右，而農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額保持在15%以下。美國(guó)在1990年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)部門的GDP占比只有2%，農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)力占整個(gè)勞動(dòng)力群體的比例也下降到較低水平。丹麥作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在1977年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額也下降到了8%左右。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門是國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)，因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村人口困境的存在不僅影響到農(nóng)業(yè)部門自身的發(fā)展，也會(huì)影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的可持續(xù)發(fā)展。因此，世界各國(guó)解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)部門發(fā)展困境的重要手段之一就是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)。
表2 部分國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)勞動(dòng)力份額和農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)值
注：①表示1960年數(shù)據(jù)；②表示1978年數(shù)據(jù)；③表示1992年數(shù)據(jù)；④表示1976年數(shù)據(jù)
二、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的特點(diǎn)
（一）制度構(gòu)建的政府主導(dǎo)性
社會(huì)保障制度從誕生之日起就肩負(fù)著增進(jìn)國(guó)民福祉的重任，其所涉及的社會(huì)群體范圍之廣、收支規(guī)模之大以及龐大的制度結(jié)構(gòu)和管理體系是任何一家企業(yè)或社會(huì)組織都難以承擔(dān)的。非工薪群體的社會(huì)保障問(wèn)題是最難解決的問(wèn)題，在發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和其他非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者缺乏社會(huì)保障制度保護(hù)的問(wèn)題表現(xiàn)得尤為突出。從公共產(chǎn)品的定性分類來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障范疇中的社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等屬于純公共品，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則屬于準(zhǔn)公共品。準(zhǔn)公共品的內(nèi)在屬性決定了完全通過(guò)市場(chǎng)方式是不能解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題的，政府必須在其中發(fā)揮重要作用。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移尤其是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的遷移，導(dǎo)致農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比不斷提高，傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障模式難以為繼，這就決定了政府必須在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障中起到主導(dǎo)作用。
從世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)部門與工業(yè)部門的發(fā)展來(lái)看，尤其是在西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，農(nóng)業(yè)部門扮演了為工業(yè)部門發(fā)展提供原材料的角色，但其自身發(fā)展卻受到制約，成為工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中必須付出的代價(jià)。聯(lián)邦德國(guó)1957年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，其農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)值占GDP的份額只有5．17%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在整個(gè)勞動(dòng)力群體中的結(jié)構(gòu)占比也僅為13．7%。然而，農(nóng)業(yè)部門在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的基礎(chǔ)地位和巨大的外部收益所產(chǎn)生的效益外溢性，決定了其必須長(zhǎng)期存在并平穩(wěn)發(fā)展。同時(shí)，從農(nóng)民對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)以及現(xiàn)實(shí)收入水平的制約所帶來(lái)的繳費(fèi)能力的不足，都決定了政府必須在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中承擔(dān)更大的責(zé)任。
（二）資金來(lái)源的多渠道化
農(nóng)業(yè)部門的弱質(zhì)性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的不穩(wěn)定以及農(nóng)民收入水平不高，決定了在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中公共財(cái)政必須承擔(dān)起重要的責(zé)任。從歐盟國(guó)家農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)收支來(lái)看，農(nóng)民養(yǎng)老金的支出都需要依賴政府財(cái)政補(bǔ)助和其他方式的補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了大規(guī)模的補(bǔ)貼，是各國(guó)政府的普遍做法。即使是在繳費(fèi)體制的日本的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中，政府也有明確的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。日本第一部農(nóng)村養(yǎng)老保障法律《國(guó)民年金法》規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民所享受的國(guó)民養(yǎng)老金，政府財(cái)政補(bǔ)貼占到1／3；而在農(nóng)村養(yǎng)老保障第二層次的農(nóng)民年金制度中，政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按照參保者的年齡和參保年限進(jìn)行擬定，如經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓金額的50%來(lái)自國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金。不僅如此，為了控制個(gè)人繳費(fèi)的快速增長(zhǎng)，2004年日本政府進(jìn)行年金課稅制改革，進(jìn)一步提高了政府財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)比例，計(jì)劃到2009年將國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1／3逐漸上升到1／2，到2017年時(shí)將個(gè)人繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)固定在每年16900日元（按2004年價(jià)格），為此，政府從2004年開(kāi)始增加年金稅，從2005年開(kāi)始增加個(gè)人所得稅，從2007年開(kāi)始增加消費(fèi)稅，擴(kuò)大財(cái)政收入。1996年德國(guó)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的總支出為60億馬克，其中農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)只有18億馬克，占比35%，其余42億由政府補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼占到總保險(xiǎn)費(fèi)的70%。在非繳費(fèi)型的國(guó)家巴西，主要資金來(lái)源是政府的稅收收入和國(guó)債收入，以及對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品初次銷售價(jià)格的征稅和城鎮(zhèn)雇主繳納的一定比例的工薪附加稅（城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付）。在韓國(guó)和波蘭的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政府財(cái)政的補(bǔ)貼比例都達(dá)到了2／3。在加拿大農(nóng)場(chǎng)主社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃中的個(gè)人收入穩(wěn)定賬戶規(guī)定，由政府在最高限額內(nèi)按照計(jì)劃參與者的供款等額配套補(bǔ)貼資金。事實(shí)上，沒(méi)有政府的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是難以為繼的。因此，無(wú)論是繳費(fèi)型還是非繳費(fèi)型國(guó)家，其農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源都不可能完全來(lái)自繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、各種形式的稅收來(lái)源和城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付等多渠道化方式才是解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金來(lái)源的主要方向。
（三）管理體制的社會(huì)化
以往，社會(huì)保障管理主要采取政府集中管理的模式。然而，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，社會(huì)化管理趨勢(shì)卻越來(lái)越明顯。在政府集中管理模式中，政府直接參與管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，全面負(fù)責(zé)具體政策的實(shí)施，在整個(gè)管理流程中都具有直接而強(qiáng)有力的約束力和監(jiān)控力。而管理體制的社會(huì)化是世界農(nóng)村養(yǎng)老管理體制的主要發(fā)展方向，在社會(huì)化管理中，政府負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)和實(shí)施監(jiān)督，各項(xiàng)具體管理職能則交給社會(huì)組織和外部競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)構(gòu)。
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度行政管理模式的選擇，各國(guó)都與各自的整體福利制度類型、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式以及本國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育程度聯(lián)系緊密，一般采取法團(tuán)主義福利制度繳費(fèi)模式。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，社會(huì)組織發(fā)達(dá)，因而其行政管理的社會(huì)化程度很高，社會(huì)自治組織在社會(huì)保障管理中充當(dāng)了重要的角色。在德國(guó)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)總聯(lián)合會(huì)（GLA），該機(jī)構(gòu)是自治組織，不隸屬于政府部門，其常務(wù)大會(huì)由農(nóng)民每隔7年選出的地方代表組成，這些代表又共同選出管理所有農(nóng)村地方團(tuán)體的委員會(huì)主席，中央管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著全國(guó)范圍內(nèi)的保費(fèi)征收、協(xié)調(diào)管理、推廣經(jīng)驗(yàn)、提供政策建議等職責(zé)。聯(lián)邦政府部門（如聯(lián)邦勞動(dòng)與社會(huì)保障部和聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部）的代表也參加到總聯(lián)合會(huì)的理事會(huì)當(dāng)中，但是他們只有發(fā)言權(quán)而沒(méi)有表決權(quán)。在日本，國(guó)家和地方自治體的作用很大，地方自治體是社會(huì)保障法律與制度的承受者和執(zhí)行者。日本農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要交給日本農(nóng)協(xié)（JA）辦理，日本農(nóng)協(xié)的全稱為“日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”，在經(jīng)濟(jì)上是一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，同時(shí)也是連接城市與鄉(xiāng)村、政府與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與工業(yè)的中介組織。此外，有的國(guó)家還設(shè)立了專門負(fù)責(zé)審理社會(huì)保障糾紛的法院，如德國(guó)的社會(huì)法院。
具有社會(huì)民主福利制度非繳費(fèi)模式農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家、“自由的”非繳費(fèi)模式農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家一般傾向于采取政府管理模式，但各國(guó)之間又有所區(qū)別。不同國(guó)家根據(jù)本國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育程度以及中央政府和地方政府權(quán)責(zé)的劃分，管理模式逐漸由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。瑞典始于20世紀(jì)80年代的社會(huì)保障地方化改革以及引入有限的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和進(jìn)行適度的私營(yíng)化，都對(duì)中央政府集權(quán)管理起到了一定的削弱作用。另外，瑞典也為處理社會(huì)保障的爭(zhēng)議設(shè)立了“公共保險(xiǎn)法院”和“公共保險(xiǎn)最高法院”等。加拿大的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由全國(guó)農(nóng)場(chǎng)主社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃管理委員會(huì)管理和監(jiān)督，該委員會(huì)由10－14名委員組成，其中6－10名委員是不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和不同作物的生產(chǎn)者的代表，另外4名委員（含主席）由聯(lián)邦政府提名，委員會(huì)所有成員都享有平等的投票權(quán)。
從各國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)看，盡管政府管理模式有利于政策的迅速實(shí)施和推廣，有利于保障參保人的利益和體現(xiàn)社會(huì)公平，但政府直接參與管理，容易導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)臃腫，加大制度內(nèi)耗，降低管理效率，另外服務(wù)質(zhì)量難盡如人意。而社會(huì)化管理有利于實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)的管理，建立較為完善的監(jiān)督體系，政府責(zé)任小、負(fù)擔(dān)輕，管理簡(jiǎn)便靈活，管理效率較高，但該方式需要較高的社會(huì)環(huán)境條件，如法制健全、社會(huì)自治組織發(fā)達(dá)等。
（四）基金投資運(yùn)營(yíng)模式的多元化
當(dāng)前，養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)的模式主要分為三種：政府直接運(yùn)營(yíng)模式、分散競(jìng)爭(zhēng)性運(yùn)營(yíng)模式和外部基金會(huì)托管模式。
政府直接運(yùn)營(yíng)模式，即政府直接以一個(gè)主體的身份，或成立專門的部門或建立投資公司進(jìn)行養(yǎng)老基金營(yíng)運(yùn)。如在繳費(fèi)制的日本，其農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障中的農(nóng)民國(guó)民年金保險(xiǎn)就是由厚生省社會(huì)保險(xiǎn)廳管理，而養(yǎng)老基金則存放在大藏省資金運(yùn)用部，基金的投資運(yùn)營(yíng)主要依據(jù)國(guó)家的政策導(dǎo)向進(jìn)行長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，成為財(cái)政投融資的重要來(lái)源。新加坡的CPF也屬于政府直接運(yùn)營(yíng)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是由政府、雇主、雇員和專家組成的具有政府公共管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)的中央公積金局，CPF按照政府的投資計(jì)劃進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。
繳費(fèi)型的智利是實(shí)行分散競(jìng)爭(zhēng)基金管理模式的代表性國(guó)家。分散競(jìng)爭(zhēng)模式的核心是養(yǎng)老基金完全交給外部競(jìng)爭(zhēng)性私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，嚴(yán)格遵循市場(chǎng)化原則，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管和進(jìn)行最低收益率擔(dān)保。在智利的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政府按照對(duì)待城市工人一樣的做法，建立完全基金積累制的個(gè)人賬戶制度并交由AFPs進(jìn)行管理，考慮到農(nóng)民繳費(fèi)能力有限，政府對(duì)貧困人群進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)承擔(dān)個(gè)人賬戶最低收益率擔(dān)保責(zé)任。
從政府公共部門職責(zé)的角度來(lái)看，外部基金會(huì)托管模式介于政府直接運(yùn)營(yíng)模式和分散競(jìng)爭(zhēng)性模式之間，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集主要由政府部門負(fù)責(zé)，而基金的投資運(yùn)營(yíng)則通過(guò)相關(guān)協(xié)議交給外部基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施。非繳費(fèi)制的瑞典的輔助養(yǎng)老金制度在該模式上的特點(diǎn)比較鮮明。2000年開(kāi)始正式實(shí)行的瑞典養(yǎng)老保障體系中的輔助養(yǎng)老金計(jì)劃由新成立的輔助養(yǎng)老金局（PPM）管理，PPM對(duì)國(guó)民保險(xiǎn)委員會(huì)和金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)，將由國(guó)家稅務(wù)局征收的參保者供款，負(fù)責(zé)記錄所有人的賬戶情況，包括供款記錄、資金劃轉(zhuǎn)、投資收益、待遇計(jì)發(fā)等，同時(shí)PPM通過(guò)與基金公司簽訂合同將自己管理的養(yǎng)老基金交給基金公司投資運(yùn)營(yíng)。
以上三種基金運(yùn)營(yíng)模式都是各國(guó)根據(jù)自身養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)建立起來(lái)的，各有利弊。政府直接運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)點(diǎn)是基金由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配，能最大限度地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)安全性也有保證，其缺點(diǎn)就是基金投資運(yùn)營(yíng)缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，收益率不高，且容易受政治因素的影響。分散競(jìng)爭(zhēng)模式能夠積極有效地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獲得較高的投資回報(bào)率，同時(shí)還能促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展，但是其相對(duì)高昂的營(yíng)銷費(fèi)用和管理成本也影響了收益水平的穩(wěn)定性。外部基金會(huì)托管模式減少了政府的責(zé)任，將基金投資的專業(yè)性職能交由專門的基金公司，但其過(guò)多的投資現(xiàn)值和協(xié)議的滯后性會(huì)影響基金投資市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)揮，養(yǎng)老基金的安全性介于其他兩種基金運(yùn)營(yíng)模式之間。
三、對(duì)完善和發(fā)展我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的啟示
2009年我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）制度開(kāi)始試點(diǎn)并迅速擴(kuò)面；2011年城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱城居保）制度開(kāi)始試點(diǎn)，推進(jìn)速度與新農(nóng)保相同；2013年7月1日，新農(nóng)保和城居保全面推開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋；2014年2月，新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)居保）；目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居保正向人群全覆蓋邁進(jìn)。國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)有以下啟示。
（一）政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任
政府在社會(huì)保障制度中承擔(dān)著重要的責(zé)任。宮曉霞（2006）的研究表明，在德、法、日三國(guó)中，政府的主持或主導(dǎo)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)持續(xù)運(yùn)行起著關(guān)鍵作用。政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在確立法律和財(cái)政支持兩大方面，從立法、實(shí)施、資金支持到監(jiān)管貫徹始終。
1．提供立法支持
以法律制度的形式將社會(huì)保障確定下來(lái)，可以保證其有效執(zhí)行，同時(shí)降低運(yùn)行成本。通過(guò)社會(huì)保障立法可以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度性、規(guī)范性和統(tǒng)一性。德國(guó)于1951年開(kāi)始探索建立單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，并頒布《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》；1957年頒布針對(duì)農(nóng)場(chǎng)主這一特定群體的養(yǎng)老保障法律——《農(nóng)民老年援助法》；1995年又頒布《農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法》。其中，《農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法》和《農(nóng)民老年援助法》都具有強(qiáng)制性，規(guī)定所有符合條件的農(nóng)民都必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，是一種法定強(qiáng)制保險(xiǎn)。日本1947年制定了《農(nóng)業(yè)合作組織法》，1959年頒布《國(guó)民養(yǎng)老金法》，1970年頒布《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金法》。完善的法律保證了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在實(shí)際操作中有法可依、有章可循。
目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)還比較落后，僅有《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，還沒(méi)有一部專門的法律。不同于有的國(guó)家立法先行，然后再施行，我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的實(shí)踐領(lǐng)先于法律規(guī)定，各地在沒(méi)有統(tǒng)一條款規(guī)定的情況下，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)有了不同模式的嘗試，這也說(shuō)明農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)還有很大的提升空間?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)新農(nóng)保的籌資模式和制度模式做出了規(guī)定，但過(guò)于籠統(tǒng)，基本上是原則性的規(guī)定，具體的制度、管理辦法還比較缺乏?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》兩個(gè)規(guī)范性文件對(duì)新農(nóng)保做出了具體的規(guī)定，但“指導(dǎo)意見(jiàn)”“意見(jiàn)”多是臨時(shí)性文件，與具有正式法律性質(zhì)的文件（如條例、法）還有一定的距離。因此，我國(guó)應(yīng)盡快頒布專門的《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法》或《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，以對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)事項(xiàng)做出具體規(guī)定。
2．提供財(cái)政保障
德、法、日三國(guó)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)都給予了財(cái)政支持。在德國(guó)，聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼主要有以支定補(bǔ)、差額補(bǔ)貼和保費(fèi)津貼三種形式。日本的厚生年金基金來(lái)源中，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)占1／3，當(dāng)參保對(duì)象收入低下、需要生活保障時(shí)，可由本人提出申請(qǐng)，審查合格后可以免繳保險(xiǎn)費(fèi)；國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金享受國(guó)家稅收的優(yōu)惠；農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中一部分是可以享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的特別保費(fèi)。在法國(guó)，國(guó)家支持農(nóng)業(yè)社會(huì)互助金的部分約占基金的1／2。
我國(guó)應(yīng)該提供穩(wěn)定的財(cái)力支持以保障農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，從而提高農(nóng)民的收入水平，保障其生活需要。當(dāng)前，我國(guó)新農(nóng)保制度既“補(bǔ)入口”又“補(bǔ)出口”，已經(jīng)承擔(dān)了一定的財(cái)政責(zé)任，但還存在財(cái)政補(bǔ)助力度不夠、基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過(guò)低、難以“?；尽钡葐?wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障的投入穩(wěn)定在2%的水平，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距。今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)應(yīng)穩(wěn)步提高財(cái)政用于社會(huì)保障的投入，并加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度。
（二）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化管理
世界農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的主要發(fā)展方向是實(shí)行社會(huì)化管理。在社會(huì)化管理中，由社會(huì)組織、外部競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)構(gòu)承擔(dān)各項(xiàng)具體管理職能，而政府承擔(dān)政策指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。相對(duì)于政府直接管理，社會(huì)化管理可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高管理的效率。
在德國(guó)、日本等國(guó)的社會(huì)保障管理中，社會(huì)自治組織都充當(dāng)了重要的角色。德國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)總聯(lián)合會(huì)、日本的農(nóng)協(xié)都是不隸屬于政府部門的自治組織，它們執(zhí)行社會(huì)保障政策，負(fù)責(zé)社會(huì)保障的管理。日本以農(nóng)協(xié)為基礎(chǔ)，為老年人提供的服務(wù)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是共濟(jì)事業(yè)，即保險(xiǎn)。本著相互扶助的精神，農(nóng)協(xié)的保險(xiǎn)原則上只以農(nóng)協(xié)成員為對(duì)象，農(nóng)協(xié)再與農(nóng)協(xié)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行再保險(xiǎn)。二是以醫(yī)療服務(wù)為主的厚生事業(yè)。農(nóng)協(xié)小組的厚生事業(yè)除醫(yī)療外，還涉及疾病預(yù)防、護(hù)理師培訓(xùn)等。三是老年人福利，培訓(xùn)家庭服務(wù)員。一方面豐富健康老年人的生活，另一方面給有護(hù)理需要的老年人提供生活支援。
我國(guó)具有家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，但隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，傳統(tǒng)農(nóng)村的生存模式和家庭結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，過(guò)去的家庭養(yǎng)老已經(jīng)難以適應(yīng)如今的情況。同中國(guó)類似，家庭養(yǎng)老在日本也具有深厚的社會(huì)文化根源。戰(zhàn)后工業(yè)化和城市化的日益發(fā)展及勞動(dòng)力流動(dòng)加大，家庭觀念和家庭結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化，家庭規(guī)?？s小、結(jié)構(gòu)趨于簡(jiǎn)單化和老齡化，使家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化。隨著日本家庭規(guī)模由大到小，養(yǎng)老功能由多到少，單純依靠家庭養(yǎng)老已不現(xiàn)實(shí)，于是社會(huì)養(yǎng)老被提上了議事日程。因此，日本在戰(zhàn)后建立的養(yǎng)老保障模式和管理辦法對(duì)如今的中國(guó)有著重要的參考意義。
對(duì)于我國(guó)而言，農(nóng)村的形態(tài)類似于一個(gè)典型的社區(qū)，可以利用目前農(nóng)村的組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老保障模式。以村為基本單位，依靠村民委員會(huì)等自治組織，提供老年社會(huì)服務(wù)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市打工，留在農(nóng)村的老年人除了有經(jīng)濟(jì)上的困難以外，還存在生活無(wú)人照料、精神寂寞孤獨(dú)等問(wèn)題。因此，可以依賴現(xiàn)有的村級(jí)自治組織，吸納志愿者，為老人提供日常護(hù)理、上門服務(wù)、心理服務(wù)，或組織如講座、體檢、趣味比賽等形式多樣的社區(qū)活動(dòng)，豐富老人的物質(zhì)文化生活。這種形式在目前的環(huán)境下可行性較強(qiáng)，實(shí)施起來(lái)比較容易。實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老的社會(huì)化轉(zhuǎn)型，這與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的方向也是一致的。同時(shí)，將本來(lái)沒(méi)有約束的家庭贍養(yǎng)義務(wù)變?yōu)橐环N社會(huì)的制度約束，可以促進(jìn)老年保障政策的落實(shí)，給予老年人穩(wěn)定可靠的生活保障。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來(lái)源有參保者繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼等。英國(guó)、美國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)主存在雇傭關(guān)系，形式上同城市的繳費(fèi)模式類似，采取類似于工薪稅的模式，由雇員、雇主和政府三方共同承擔(dān)。巴西的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本上來(lái)自于稅收收入和國(guó)債收入，其中包括城市雇主繳納的工薪附加稅。德國(guó)、日本等國(guó)則采取由農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主直接繳費(fèi)同政府補(bǔ)貼相結(jié)合的形式。
從各國(guó)養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐盟和日本基本上由政府來(lái)負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)，而智利等國(guó)則交由私營(yíng)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)，國(guó)家只負(fù)責(zé)立法和監(jiān)督，將養(yǎng)老金市場(chǎng)和資本市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合。在智利模式下，養(yǎng)老基金投資的回報(bào)率較高，1981—1999年投資的實(shí)際回報(bào)率平均達(dá)到11．3%。
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要來(lái)源于個(gè)人和政府補(bǔ)貼。一方面，政府難以提供社會(huì)救助型的養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系中重要的參與主體，社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)要求農(nóng)民在享有保障權(quán)利的同時(shí)，承擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù)；另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)中的地位弱，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力有限，難以承受全部的繳費(fèi)義務(wù)，需要得到國(guó)家政策的保護(hù)。因此，基金來(lái)源既要有農(nóng)民的繳費(fèi)，也要有政府的補(bǔ)貼。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)目前規(guī)?；?、集成化程度較低，很多農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有形成規(guī)?；a(chǎn)，農(nóng)民也不存在雇傭關(guān)系，因此農(nóng)民很難像城鎮(zhèn)職工一樣每月按工資比例繳納費(fèi)用。鑒于此，各地應(yīng)該結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)置由低到高不同檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民按照自己的能力和意愿參保。
借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)社會(huì)保障基金、企業(yè)年金基金運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要在確保安全性的前提下，適當(dāng)拓寬投資渠道，提高收益率，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。目前，我國(guó)的新農(nóng)?；鹬饕谴驺y行和買國(guó)債，收益率低，在當(dāng)前高通貨膨脹率的背景下，存在基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。雖然國(guó)家于2015年8月出臺(tái)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，但由于配套的實(shí)施方案和政策文件尚未出臺(tái)，各地還處于觀望狀態(tài)。筆者認(rèn)為，新農(nóng)?；鸬耐顿Y范圍除了資本市場(chǎng)以外，還應(yīng)包括對(duì)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)項(xiàng)目的投資。在養(yǎng)老金的投資中，需要特別關(guān)注和支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。因?yàn)樵诠I(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村為城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了犧牲，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，就需要工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行“反哺”，發(fā)揮城鄉(xiāng)的互濟(jì)功能，通過(guò)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付來(lái)縮小日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距。因此，在養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮資本的作用，以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)投資對(duì)象，重點(diǎn)投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，輔助農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，給農(nóng)民以支持，提高農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平，在確保農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（四）建立多支柱的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系
多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只有多層次的保障，才能有效抵御老年風(fēng)險(xiǎn)。目前，英國(guó)、瑞典、澳大利亞、波蘭等越來(lái)越多的國(guó)家都采取了由第一支柱和第二支柱構(gòu)成的混合制度模式（第一支柱是DB型或NDC型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃；第二支柱是FDC型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃）。各國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中運(yùn)用的多層次、多支柱思路，目前也開(kāi)始運(yùn)用于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中。為了彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平不足的問(wèn)題，德國(guó)、日本和法國(guó)都出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，以引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主自愿購(gòu)買補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。德國(guó)采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)行由社會(huì)保險(xiǎn)、終老財(cái)產(chǎn)、自我保障“三根支柱”組成的多層次的養(yǎng)老保障制度。日本農(nóng)民除了參加基本的強(qiáng)制性的“國(guó)民養(yǎng)老金”以外，還可以自愿參加“國(guó)民養(yǎng)老金基金制度”“農(nóng)業(yè)者年金制度”等。法國(guó)農(nóng)業(yè)工薪人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)由基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（二者均具有強(qiáng)制性）以及自愿儲(chǔ)蓄制度三個(gè)方面構(gòu)成。
結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)該發(fā)揮家庭、社區(qū)、社會(huì)的養(yǎng)老功能，分清各主體之間的責(zé)任大小，形成包括家庭養(yǎng)老保障、社區(qū)養(yǎng)老保障、社會(huì)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)、土地保障在內(nèi)的多支柱保障體系。國(guó)外的農(nóng)民擁有土地，可以通過(guò)買賣土地獲得充分的收入，為自己的老年保障獲得充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。而我國(guó)農(nóng)民只擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然在年老失去勞動(dòng)能力后可以通過(guò)轉(zhuǎn)包土地的方式獲取一定的收入，但由于土地流轉(zhuǎn)收入較低，保障的能力有限。另外，我國(guó)地區(qū)差異較大，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民參保意識(shí)等客觀條件的限制，建立統(tǒng)一的、高水平的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不現(xiàn)實(shí)的。作為第一支柱的養(yǎng)老金制度，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)民只能起到較低水平的基礎(chǔ)保障作用。因此，建立多支柱的保障體系是可能并且必要的。應(yīng)該推動(dòng)第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，充分發(fā)揮土地、家庭、社區(qū)等的養(yǎng)老功能。目前我國(guó)第二、三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有很大發(fā)展空間，可以促進(jìn)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，這樣一方面可以緩解老人在養(yǎng)老問(wèn)題上的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面可以給予老人更加全面的照料，如護(hù)理、精神照料等等。