近期多部委聯(lián)合印發(fā)通知，加強(qiáng)地方政府融資監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建更加健康、可持續(xù)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。在金融防風(fēng)險(xiǎn)成為重點(diǎn)的當(dāng)下，應(yīng)將積極財(cái)政政策落到實(shí)處，降低金融去杠桿對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊。
2017年中國(guó)宏觀(guān)政策操作的組合是穩(wěn)健中性的貨幣政策和積極的財(cái)政政策，但在金融去杠桿成為重要工作、“一行三會(huì)”相繼加強(qiáng)金融監(jiān)管的當(dāng)下，財(cái)政政策難免會(huì)受到制約。這體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下滑或降低財(cái)政收支，債券利率上行拖累地方債發(fā)行，房地產(chǎn)政策從嚴(yán)或降低下半年土地收入等。在此背景下，做好政策協(xié)調(diào)，防止貨幣財(cái)政雙向收緊導(dǎo)致的無(wú)序去杠桿十分必要。財(cái)政政策需要做出必要安排，使得積極財(cái)政落到實(shí)處，降低金融去杠桿對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊。
在筆者看來(lái)，金融去杠桿持續(xù)深入的當(dāng)下，財(cái)政政策空間不可避免地受到制約，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，財(cái)政收支的下滑。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年4月份全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)7.8%，支出同比增長(zhǎng)僅為3.8%。而此前一季度，二者分別為14.1%和22%的高速增長(zhǎng)。在筆者看來(lái)，4月財(cái)政收入下降雖有基數(shù)擾動(dòng)的影響，未來(lái)兩月或有回升，但考慮到今年以來(lái)，宏觀(guān)政策已經(jīng)逐步由穩(wěn)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)，一季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)是全年高點(diǎn)，4月份國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的中國(guó)主要宏觀(guān)增長(zhǎng)指標(biāo)，如固定資產(chǎn)投資、工業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)出口等都出現(xiàn)下滑，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入或保持整體下行的態(tài)勢(shì)，而財(cái)政收入的減少也可能制約未來(lái)財(cái)政支出的空間。
第二，資金面趨緊，地方債發(fā)行規(guī)模縮小。自2015年以來(lái)，地方政府通過(guò)債務(wù)置換緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)，但今年地方政府置換債券額度僅略超過(guò)3萬(wàn)億元，低于此前市場(chǎng)預(yù)期，且比去年5萬(wàn)億元的置換額度上限明顯降低。同時(shí)，今年以來(lái)，強(qiáng)監(jiān)管導(dǎo)致的資金面緊張和利率上揚(yáng)也推高了地方債的發(fā)行成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年前4月公開(kāi)發(fā)行地方債利率為3.48%，比去年同期上漲60個(gè)基點(diǎn)。在資金成本增加的背景下，今年前4月地方債發(fā)行總規(guī)模僅為去年同期的四成。
第三，對(duì)融資平臺(tái)和PPP的舉債監(jiān)管趨嚴(yán)。近期財(cái)政部、發(fā)改委、央行等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，明確了規(guī)范地方政府舉債融資行為的政策邊界和負(fù)面清單。其中，強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)應(yīng)向債權(quán)人聲明平臺(tái)債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，以進(jìn)一步明確地方政府債務(wù)與平臺(tái)債的隔離；地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；禁止借道PPP舉債等。在筆者看來(lái)，監(jiān)管方面的趨嚴(yán)，是將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)債務(wù)做到切割，延續(xù)了43號(hào)文的要求，有利于打破剛性?xún)陡额A(yù)期與防范金融風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也會(huì)對(duì)政府項(xiàng)目帶來(lái)資金緊縮的效應(yīng)。
第四，房地產(chǎn)政策收緊恐將影響下半年土地收入。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆，2016年土地出讓收入大幅增長(zhǎng)，全年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入3.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15.1%，土地收入僅次于2013年和2014年，是歷史第三高位，這為緩解地方政府財(cái)政和債務(wù)壓力提供了很大支撐。今年前4月，土地收入1.27萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)36.4%，仍維持高增長(zhǎng)?？紤]到這一收入是以企業(yè)繳納土地資金入庫(kù)時(shí)間為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，大多反映的是去年下半年的土地出讓情況。伴隨著各地房地產(chǎn)政策趨嚴(yán)，房地產(chǎn)銷(xiāo)售和新開(kāi)工等領(lǐng)先指標(biāo)下滑，下半年土地收入或?qū)⑹艿綁毫?，加劇地方?cái)政趨緊的局面。
第五，國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金下放已放緩。專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金始于2015年8月，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行定向發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)債券，中央財(cái)政進(jìn)行貼息，旨在解決重大項(xiàng)目資本金不足的問(wèn)題。根據(jù)媒體報(bào)道，近兩年已安排資金投放7批，金額超過(guò)2萬(wàn)億元。但展望未來(lái)，由于一季度經(jīng)濟(jì)好于預(yù)期，有報(bào)道稱(chēng)第八批專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金的下放或?qū)⑼坪蟆?/p>
第六，財(cái)政存款略有上升。去年積極財(cái)政同樣體現(xiàn)在存量資金的使用上，2016年央行資產(chǎn)負(fù)債表中，財(cái)政存款從年初1月份的3.1萬(wàn)億元，下降至12月份的2.51萬(wàn)億元，整體減少6037億元，體現(xiàn)了積極財(cái)政。而今年前兩個(gè)月財(cái)政存款大幅增加，2月回升至3.2萬(wàn)億元。截至4月財(cái)政存款為2.88萬(wàn)億元，比去年12月增加了3701億元?？紤]到今年4月M2增速回落至9個(gè)月低位的背景，筆者認(rèn)為，財(cái)政沉淀資金應(yīng)該加速下放，以防止貨幣與財(cái)政同時(shí)收緊的效應(yīng)出現(xiàn)。
因此，盡管今年宏觀(guān)政策的總基調(diào)是穩(wěn)健中性的貨幣政策和積極的財(cái)政政策，但不難發(fā)現(xiàn)，伴隨著今年金融去杠桿以及強(qiáng)監(jiān)管的持續(xù)，財(cái)政空間已難免受到一定的影響。
實(shí)際上，筆者目前感到更多隱憂(yōu)的恰恰是政策協(xié)調(diào)性的問(wèn)題?？梢钥吹?，自決策層提出防范金融風(fēng)險(xiǎn)以來(lái)，“一行三會(huì)”、財(cái)政部紛紛采取措施，規(guī)范地方融資、強(qiáng)化表外業(yè)務(wù)監(jiān)管等，但在筆者看來(lái)，上述風(fēng)險(xiǎn)并非一日鑄成，去杠桿切記不要期待一蹴而就，要做好過(guò)渡安排，并注重多部門(mén)之間的政策協(xié)調(diào)。
在筆者看來(lái)，在今年房地產(chǎn)與金融去杠桿的宏觀(guān)背景下，積極財(cái)政應(yīng)該更為深入，而不是緊縮，應(yīng)起到宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用。這包括用好財(cái)政存量資金，做好減稅降費(fèi)工作，在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，確保在建項(xiàng)目實(shí)施等。去年中國(guó)的減稅降費(fèi)規(guī)模超過(guò)6000億元，今年伴隨著一攬子減稅降費(fèi)新政落地，期待今年減稅降費(fèi)能夠增至萬(wàn)億元，緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力。同時(shí)，應(yīng)加快稅制改革以及中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的步伐，盡快完成房地產(chǎn)稅立法工作，讓積極財(cái)政能夠落到實(shí)處，防止短期內(nèi)多重政策收緊造成無(wú)序去杠桿風(fēng)險(xiǎn)。