全球金融監(jiān)管治理理念在次貸危機(jī)前后判若云泥，思維范式博弈力量此消彼長是其根源。20世紀(jì)70年代以來金融自由化，“金融壓抑”、“金融深化”等理論被經(jīng)濟(jì)金融政策主導(dǎo)者奉為圭臬。金融自由化思潮一直興盛至21世紀(jì)第一個(gè)十年，并隨著歐美的經(jīng)濟(jì)繁榮達(dá)到極盛。然而次貸危機(jī)引發(fā)對(duì)新自由主義的批評(píng)，認(rèn)為金融危機(jī)是由市場失靈和政府失靈交織在一起造成的，那么既需要進(jìn)一步推進(jìn)市場化，也需要適當(dāng)?shù)恼深A(yù)，全面放任自由則危機(jī)不可避免。后危機(jī)時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)一步強(qiáng)化市場和政府的融合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自由化思潮收縮。
美國金融監(jiān)管改革歷程
受自由主義和政府干預(yù)合流思維范式影響，美國的金融監(jiān)管逐步由“雙重多頭”的功能型監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向以金融穩(wěn)定等目標(biāo)為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式，力圖構(gòu)建三大監(jiān)管支柱，即市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管。
金融監(jiān)管目標(biāo)更明確。20世紀(jì)70年代隨著金融創(chuàng)新大爆炸時(shí)代來臨，金融市場放松管制呼聲日高，市場效率替代金融安全成為監(jiān)管目標(biāo)，但也引發(fā)較大的金融波動(dòng)，1987年儲(chǔ)貸危機(jī)造成1295家儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)關(guān)閉或接受援助，金融監(jiān)管當(dāng)局不得不重新審視監(jiān)管體制。美國金融監(jiān)管在上世紀(jì)80年代末和90年代初期進(jìn)入一輪理性改革時(shí)期，監(jiān)管目標(biāo)從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向安全和效率兼顧。但是在自由主義思潮的影響下，美國的金融監(jiān)管在進(jìn)入21世紀(jì)前后再次開啟寬松周期，金融監(jiān)管目標(biāo)從一個(gè)階段的審慎監(jiān)管回歸到效率優(yōu)先的監(jiān)管目標(biāo)。這一階段標(biāo)志性的事件包括1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》、2000年《商品期貨現(xiàn)代化法》和2006年《金融服務(wù)管制放松法》。次貸危機(jī)發(fā)生之后，在深刻總結(jié)危機(jī)發(fā)生的原因和災(zāi)難性的影響基礎(chǔ)之上，金融監(jiān)管改革明確兩大支柱，首先是要防止“大而不能倒”的超級(jí)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗而引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，新的監(jiān)管框架必須防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。其次是保護(hù)消費(fèi)者免受金融欺詐，有效防止因過度舉債造成信用風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)重演，確立消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。在金融監(jiān)管不斷改革的背景下，監(jiān)管目標(biāo)逐漸明確為三個(gè)方面，即確保金融體系的安全和穩(wěn)健、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效率和競爭、保護(hù)消費(fèi)者。
金融立法不斷革新。1933年《格拉斯-斯帝格爾法》——1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代法》——2010年《多德-弗蘭克法》三部里程碑式法律的立法過程，可以全面梳理自大蕭條以來美國金融監(jiān)管從理念到具體政策的脈絡(luò)。其中《多德-弗蘭克法》成為危機(jī)后金融監(jiān)管的基石，其核心內(nèi)容包括加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，在聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部新設(shè)消費(fèi)者金融保護(hù)局；重組監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管功能以解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題，設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)；預(yù)防具有系統(tǒng)性重要性的金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”問題，其中最為著名的“沃爾克規(guī)則”限制銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自營交易以及對(duì)沖基金、私募基金的投資；加強(qiáng)對(duì)場外衍生品市場監(jiān)管；增強(qiáng)對(duì)金融業(yè)高管薪酬監(jiān)管，股東在薪酬問題上有發(fā)言權(quán)，被允許對(duì)管理層薪酬和“黃金降落傘”計(jì)劃進(jìn)行表決，加強(qiáng)對(duì)投資者保護(hù)，建立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。
強(qiáng)化聯(lián)邦對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。危機(jī)之前的金融監(jiān)管，聯(lián)邦政府與各州分享金融監(jiān)管權(quán)力，形成“雙軌分業(yè)多頭制”。危機(jī)之后，根據(jù)《多德-弗蘭克法》法案，則全面強(qiáng)化了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職能，特別是美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。確立美聯(lián)儲(chǔ)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的核心地位，聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍從銀行控股公司擴(kuò)大到對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)在加強(qiáng)系統(tǒng)性支付、交易和清算方面的能力和權(quán)力得到進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)投資銀行控股公司的監(jiān)管則由美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)家行使，取代與證券交易委員會(huì)的聯(lián)合機(jī)關(guān)。在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部新設(shè)了一個(gè)獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局，同時(shí)將美聯(lián)儲(chǔ)納入國會(huì)的監(jiān)督之下。成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)以監(jiān)測和處理由大型聯(lián)合企業(yè)及其產(chǎn)品和活動(dòng)在威脅經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之前的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融穩(wěn)定委員會(huì)主席由財(cái)政部部長擔(dān)任，成員包括美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦住房金融局。同時(shí)在財(cái)政部內(nèi)部設(shè)立金融研究辦公室以支持金融穩(wěn)定委員會(huì)的工作。
而美國新任總統(tǒng)特朗普2017年2月簽署行政令，采取措施調(diào)整《多德-弗蘭克法》以減少金融監(jiān)管，其在競選過程中曾承諾廢除《多德-弗蘭克法》，但目前看概率較小，較為可行的策略是修改一些金融監(jiān)管條例以削弱該法案。
金融自由化過快推進(jìn)
中國金融市場經(jīng)歷了類似于20世紀(jì)70年代全球金融市場的一輪金融自由化浪潮。金融創(chuàng)新、金融科技與金融技術(shù)的進(jìn)展推動(dòng)普惠金融爆發(fā)；分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和金融功能混業(yè)化趨勢帶來影子銀行體系崛起。金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營的快速發(fā)展，以銀行理財(cái)、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、證券公司、信托公司、基金公司及基金子公司在居民儲(chǔ)蓄外溢效應(yīng)下，伴隨金融產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)擴(kuò)張。截至2017年3月末，不考慮交叉持有因素，各類金融機(jī)構(gòu)的資管產(chǎn)品規(guī)模超過100萬億元。與此同時(shí)，金融監(jiān)管雖然不斷革新鼎故，但市場創(chuàng)新走得更快更遠(yuǎn)，金融監(jiān)管出現(xiàn)滯后。
金融自由化推進(jìn)過快而金融監(jiān)管滯后表現(xiàn)在五個(gè)方面。一是金融產(chǎn)品管理過于粗放，不少法律關(guān)系未以厘清就大規(guī)模發(fā)展，使得金融產(chǎn)品不是成為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的工具，反而掠奪企業(yè)資產(chǎn)。
二是以互聯(lián)網(wǎng)金融和普惠金融為幌子，不少無牌照金融模式興起。以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的第三方支付公司、P2P公司、消費(fèi)貸款公司、互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)證券化公司等業(yè)務(wù)形態(tài)夾裹大量民間資金投入到金融領(lǐng)域。形形色色的地方交易所，包括股權(quán)、商品現(xiàn)貨和期貨、債權(quán)類地方交易平臺(tái)大量出現(xiàn)，這些非正規(guī)金融加大了信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
三是金融機(jī)構(gòu)集團(tuán)化傾向和平臺(tái)化傾向逐步強(qiáng)化，金融機(jī)構(gòu)公司治理架構(gòu)未完全適應(yīng)新形勢。管制的放松吸引到實(shí)業(yè)資本加大對(duì)金融業(yè)的資本投入，首批試點(diǎn)的五家民營銀行已成立；港澳資本、民資開始大規(guī)模投資設(shè)立證券公司，近期有11家證券公司正在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立；保險(xiǎn)公司的申請(qǐng)?jiān)O(shè)立更是火爆，目前在保監(jiān)會(huì)排隊(duì)申請(qǐng)牌照的公司近200家；在互聯(lián)網(wǎng)金融和金融科技浪潮下，金融業(yè)更是獲得制造業(yè)和實(shí)體大公司的青睞，京東金融、螞蟻金服、蘇寧金融、萬達(dá)金融紛紛大舉投資金融業(yè)，從產(chǎn)業(yè)鏈向金融鏈滲透。平臺(tái)化制主要體現(xiàn)為一些中小型民企金融機(jī)構(gòu)，為了業(yè)績需求推動(dòng)業(yè)務(wù)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)制、提成制，造出激勵(lì)機(jī)制突出而約束機(jī)制較少的局面，形成較大道德風(fēng)險(xiǎn)問題。典型如2016年年末的“蘿卜章”問題，充分說明了金融機(jī)構(gòu)重發(fā)展、重利潤，忽視公司治理結(jié)構(gòu)，風(fēng)控合規(guī)不足的問題。
四是利率市場化帶來了金融脫媒浪潮，影子銀行和SPV興起。金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營的快速發(fā)展，從資產(chǎn)方利率市場化推動(dòng)大型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向直接融資市場，從負(fù)債上儲(chǔ)蓄存款向理財(cái)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，同業(yè)存款市場化加速存款分流。以銀行理財(cái)、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、證券公司、信托公司、基金公司及基金子公司在居民儲(chǔ)蓄外溢效應(yīng)下，在分業(yè)監(jiān)管體制下產(chǎn)生了監(jiān)管套利、監(jiān)管真空行為，伴隨金融產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)擴(kuò)張。
五是杠桿率偏高。盡管2013年出現(xiàn)一次劇烈去杠桿、2015-2016年政府提出“三去一降一補(bǔ)”等要求，但中國經(jīng)濟(jì)的整體杠桿率依然在飆升。
新型宏觀審慎金融監(jiān)管體系
金融市場創(chuàng)新總是走在監(jiān)管之前，特別是在金融市場和金融監(jiān)管都面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的沖擊，因此本輪金融監(jiān)管的強(qiáng)化主要應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)過度自由化的修正，為分業(yè)監(jiān)管模式打好補(bǔ)丁，并探索新型宏觀審慎的金融監(jiān)管體系。
當(dāng)前我國金融監(jiān)管法律體系不完善，既存在空白領(lǐng)域，又面臨法律規(guī)范可操作性等問題。構(gòu)成中國金融監(jiān)管法律體系的法律法規(guī)有制定時(shí)間較早，主要以傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)規(guī)范為主，面對(duì)金融市場出現(xiàn)的新問題不可能及時(shí)跟進(jìn)，因此導(dǎo)致部門規(guī)章比重大大超過法律法規(guī)，往往出現(xiàn)重復(fù)或互相沖突，勢必影響監(jiān)管效率。
另外，“一行三會(huì)”金融分業(yè)監(jiān)管模式，在金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營綜合化、混業(yè)化、影子銀行化的沖擊下出現(xiàn)漏洞，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏較為正式的制度保障。機(jī)構(gòu)監(jiān)管面臨向機(jī)構(gòu)和功能監(jiān)管并重轉(zhuǎn)型，但在分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管協(xié)調(diào)存在空白，造成套利行為的出現(xiàn)。
宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管整體滯后。宏觀審慎監(jiān)管有兩個(gè)維度，一是時(shí)間維度上的宏觀審慎監(jiān)管，目的是通過減輕風(fēng)險(xiǎn)因子的順周期性緩釋系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止擴(kuò)大金融市場的不穩(wěn)定性。例如，提高機(jī)構(gòu)資本金和流動(dòng)性等風(fēng)險(xiǎn)要求、建立逆周期的資本緩沖器機(jī)制等。二是橫截面上的宏觀審慎監(jiān)管，關(guān)注系統(tǒng)性重要性金融機(jī)構(gòu)和金融系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性。目前國內(nèi)的宏觀審慎監(jiān)管實(shí)施時(shí)間較晚、監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)單一，僅包括銀行未將較為重要的保險(xiǎn)公司、證券公司、信托公司等金融機(jī)構(gòu)納入，目前還缺乏解決“大而不能倒”的路線圖和方案。微觀審慎監(jiān)管方面，包括金融機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)，金融基礎(chǔ)設(shè)施如評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)境內(nèi)外統(tǒng)一、托管清算結(jié)算統(tǒng)一、金融稅收標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者保護(hù)等諸多方面需要繼續(xù)完善。特別是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部公司治理上存在問題比較大，突出表現(xiàn)為國有金融機(jī)構(gòu)的代理委托問題、民營金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題、民營金融機(jī)構(gòu)實(shí)際控制人問題、金融集團(tuán)化、非法人主體和SPV的法律定位問題等。
因此，金融監(jiān)管有必要進(jìn)入活躍期。一方面金融監(jiān)管進(jìn)入“嚴(yán)肅”狀態(tài)，要盡快修正自由化過快的狀態(tài)，加快修補(bǔ)監(jiān)管漏洞。另一方面，針對(duì)金融市場和金融體系的最新發(fā)展，有必要在監(jiān)管體系上做出頂層設(shè)計(jì)方面的調(diào)整和規(guī)劃。
具體來看，要盡快統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)，盡快將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)安全、金融機(jī)構(gòu)健康和消費(fèi)者保護(hù)確立為長期監(jiān)管目標(biāo)。要明確監(jiān)管主體，完善監(jiān)管體系，建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，落實(shí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管比重監(jiān)管組織架構(gòu)
進(jìn)一步完善金融監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)“大而不能倒”金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，拓寬和完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系，要擴(kuò)大系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的范圍，將投行、保險(xiǎn)公司納入系統(tǒng)性金融監(jiān)管，落實(shí)宏觀審慎政策。加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)。
進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)把公司治理結(jié)構(gòu)的重要性上升到一個(gè)更高的高度，探索國有企業(yè)所有權(quán)和管理層利益激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)，
進(jìn)一步推動(dòng)打破金融機(jī)構(gòu)剛性兌付預(yù)期，一方面要相關(guān)業(yè)務(wù)提供足額資本準(zhǔn)備金，另一方面要加強(qiáng)對(duì)投資人預(yù)期引導(dǎo)，樹立買者自負(fù)的。要統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)的資本管理，推動(dòng)在銀行、保險(xiǎn)、投行推動(dòng)巴塞爾協(xié)議的全面實(shí)施。要盡快推出資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管辦法，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。要統(tǒng)一金融同業(yè)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)，和資本計(jì)提、杠桿倍數(shù)，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。