在南方許多城市,城中村的出租屋早已成為許多人進城的第一落腳點,這些地方之所以叫城中村,就因為土地屬于村集體所有,而非國家所有,這些房子自然也是在集體土地上建設(shè)的出租房。城中村之外,一些村集體通過建設(shè)的廠房和員工宿舍,提供給投資商,這也早不是新鮮事。早在十多年前,一些地方就出臺了允許集體土地入市的規(guī)定,搞得如火如荼,雖然口子開得不大。從這個角度看,集體土地建設(shè)租賃住房似乎沒什么新鮮的。
最近住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土部下發(fā)了《利用集體用地建設(shè)租賃住房試點方案》(以下稱“《方案》”)。既然叫“試點”顯然就是新事物。按照國土部門的說法,首批試點已經(jīng)取得了積極的成效,既增加了住宅用地來源和租賃住房供給,又增加了農(nóng)民的收入,一舉兩得。因此,在構(gòu)建購租并舉的住房體系的大方向下,這項試點得以擴大范圍。
從大的方向來看,這些年,土地制度改革一直是市場關(guān)注的焦點,其核心則是集體土地入市問題,各地進行了各種探索。如,一些地區(qū)實行的地票制度,雖然本質(zhì)上并非允許集體土地入市,但是通過“增減掛鉤”的機制,農(nóng)民的土地資源得到了更加有效的利用,價值得到提升,城市也增加了建設(shè)用地指標。再如,前幾年集體經(jīng)營性建設(shè)用地已被允許入市,但因為集體經(jīng)營性土地占比較少,且土地管理法并未及時配套修訂,因此這項改革沒有帶來太大的影響。
而今,利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房也是邁向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、同權(quán)同價”大目標的一小步,與以往的集體土地改革相比,力度更大。
從項目開發(fā)模式看,這與過去的房地產(chǎn)開發(fā)是完全不同。房地產(chǎn)商開發(fā)項目的模式是通過招拍掛取得國有土地使用權(quán),然后通過各種市場化的手段進行融資開發(fā),再出售。其中土地抵押融資是一個很重要的方式。
而今,利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房屋,土地仍屬于集體所有,程序大不一樣。首批試點的一些地區(qū),地方的實施細則要求“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主進行開發(fā)建設(shè)”,如果由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行開發(fā),則可能存在項目開發(fā)資質(zhì)的問題。
但《方案》規(guī)定,“村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營,也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房?！边@不僅會化解村集體經(jīng)濟組織開發(fā)資質(zhì)的問題,而且給予市場巨大的想象空間。
首先,有利于村集體獲得融資。國有土地的開發(fā)項目可以通過獲得的土地融資,但集體土地無法提供抵押進行融資,目前一些地區(qū)進行的“兩權(quán)抵押試點”也主要是承包經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán),并不包括集體建設(shè)用地。允許聯(lián)營入股之后,村集體可以通過聯(lián)營或出讓一部分股權(quán)的形式,獲得開發(fā)資金。
更為重要的是,對于開發(fā)商而言,通過招拍掛拿地昂貴,有些還要求漫長的自持年限,這可能還不如和村集體合作,獲得開發(fā)項目,共享未來的租金收益。因為不必經(jīng)過土地征收征用的程序來轉(zhuǎn)變土地產(chǎn)權(quán)屬性,土地的成本可能大幅降低。
另外,現(xiàn)在城中村的出租屋在管理上較為混亂,主要是前期的規(guī)劃設(shè)計不足,大量“接吻樓”、“牽手樓”,采光不足,居住條件較差。這些出租屋屬于農(nóng)民個體,在物業(yè)管理上也難以做到統(tǒng)一規(guī)范。
而集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房,要經(jīng)過統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一管理,這可能會大大改善租戶的住宿環(huán)境。
目前,一些首批試點的項目采取了納入政府保障房統(tǒng)一管理的辦法,即村集體的租賃房屋建好后,先和保障房管理中心簽署長租協(xié)議,村集體并不負責具體運營。但是否所有試點城市都采取統(tǒng)一的運營要求,仍有待探索。
按照方案設(shè)立的改革目標,通過改革試點,在試點城市成功運營一批集體租賃住房項目,完善利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房規(guī)則,形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果,為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供支撐。也就是說,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場仍是長遠的目標。按照十八屆三中全會文件的規(guī)定,要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。集體建設(shè)用地建租賃住房已經(jīng)邁出了重要一步,但改革目標實現(xiàn)任重而道遠。（原標題：譚翊飛:集體土地租賃房的巨大想象空間）