財(cái)經(jīng)365訊 我國(guó)立法機(jī)構(gòu)近期加大了對(duì)資本市場(chǎng)立法的力度,證券法修訂案立法程序也有提速之勢(shì),特別是在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立之后,相關(guān)證券領(lǐng)域基本立法有望進(jìn)一步加快,證券立法的廣度和深度也有望拓展。這無(wú)疑是億萬(wàn)投資人的福音。眼下,業(yè)內(nèi)各方越來(lái)越清醒地認(rèn)識(shí)到,要實(shí)現(xiàn)IPO常態(tài)化、提高發(fā)行審核質(zhì)量,僅在既有法律框架下通過(guò)證監(jiān)系統(tǒng)自身制定的規(guī)范性文件怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了,在過(guò)渡期內(nèi),執(zhí)法與立法更須形成合力。
在現(xiàn)階段提高滬深股市IPO質(zhì)量的關(guān)鍵,無(wú)疑是強(qiáng)化發(fā)行審核。全國(guó)金融工作會(huì)議之后,證監(jiān)會(huì)、滬深證券交易所等證監(jiān)系統(tǒng)陸續(xù)召開(kāi)貫徹落實(shí)金融工作會(huì)議精神會(huì)議,發(fā)審委在最近幾期新股發(fā)審會(huì)審核中也突出了業(yè)績(jī)業(yè)務(wù)匹配等審慎性監(jiān)管要求。加大新股發(fā)行質(zhì)量審核力度、強(qiáng)化發(fā)行監(jiān)管,已成為證監(jiān)系統(tǒng)監(jiān)管部門新形勢(shì)下最急迫的共同政策目標(biāo)。
監(jiān)管部門切實(shí)加大發(fā)行審核力度,既抓住了IPO常態(tài)化發(fā)行的重點(diǎn),也為貫徹落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議精神,把直接融資放到重要位置找到了政策支點(diǎn)。正如美國(guó)1975年在修訂《證券交易法》時(shí)所提出的那樣,“證券市場(chǎng)是應(yīng)當(dāng)被保持和加強(qiáng)的重要國(guó)家財(cái)產(chǎn)”;美國(guó)《薩班斯-奧克斯利法案》的第一句話也是“遵守證券法律以提高公司披露的準(zhǔn)確性和可靠性,從而保護(hù)投資者及其他目的”。
只是,當(dāng)下的問(wèn)題在于,無(wú)論是加大新股發(fā)行質(zhì)量審核也好、強(qiáng)化發(fā)行監(jiān)管也罷,要想獲得預(yù)期監(jiān)管效果和滿足市場(chǎng)投資人的“正常期待”,在“依法治國(guó)”理念下都還需要一個(gè)共同的前提,那就是需要有與強(qiáng)化新股發(fā)行監(jiān)管配套的法律制度的“強(qiáng)化”安排,譬如對(duì)財(cái)務(wù)造假、信息披露違規(guī)者實(shí)行一票否決、限制以書面承諾代替具體整改、發(fā)審委“陽(yáng)光化”問(wèn)責(zé)等。不然,強(qiáng)化發(fā)行監(jiān)管就會(huì)因無(wú)“強(qiáng)化”之規(guī)而成為“無(wú)源之水,無(wú)本之木”,“加大新股發(fā)行質(zhì)量審核力度”也會(huì)因無(wú)法可依或執(zhí)法隨意而成為一句空話。不能不說(shuō),這些法律“強(qiáng)化”的前提,目前還很不完備。
監(jiān)管部門近期正在抓緊修訂一些有關(guān)新股發(fā)行的部?jī)?nèi)規(guī)章、規(guī)范性文件,譬如證監(jiān)會(huì)近期修訂完成并發(fā)布實(shí)施的《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)辦法》等,這確實(shí)給監(jiān)管部門強(qiáng)化審核提供了一些規(guī)范依據(jù),比如設(shè)立證券發(fā)行審核監(jiān)察委員會(huì)、規(guī)范發(fā)行承諾等。不過(guò),受制于證監(jiān)系統(tǒng)的立法權(quán)限,這些修訂更多還只是對(duì)既有法律規(guī)則的補(bǔ)漏或者說(shuō)是一種技術(shù)性規(guī)則的細(xì)化,無(wú)法像證券法、公司法修訂那樣創(chuàng)設(shè)新股發(fā)行基本規(guī)則和新股發(fā)行的法律責(zé)任形式,自然也談不上“法律完備”,更不用說(shuō)“法律強(qiáng)化”了。
隨著我國(guó)資本市場(chǎng)近些年的蓬勃發(fā)展,現(xiàn)行公司法和證券法的新股發(fā)行個(gè)別條款已經(jīng)嚴(yán)重滯后,如近二十年幾乎未變的欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易等法律責(zé)任條款,就大大限制了證監(jiān)系統(tǒng)新股發(fā)行“法律強(qiáng)化”的空間,使證監(jiān)部門的強(qiáng)化監(jiān)管無(wú)從著力。以欺詐發(fā)行為例,由于現(xiàn)行證券法沒(méi)有直接的退市機(jī)制,對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處罰偏重于上有封頂?shù)男姓幜P,而刑罰責(zé)任門檻又太高,造成欺詐發(fā)行責(zé)任畸輕,有關(guān)部門的審核責(zé)任又是法律空白。如此狀況下,證券監(jiān)管部門即使真想強(qiáng)化發(fā)行審核,提高上市公司質(zhì)量,以區(qū)區(qū)60余人的發(fā)審委員和有限編制的新股發(fā)行初審員,面對(duì)如此多的出于自利動(dòng)機(jī)進(jìn)行“選擇性經(jīng)濟(jì)違法”的IPO企業(yè)闖關(guān)潮,難免捉襟見(jiàn)肘。
造成目前監(jiān)管部門窘境的一個(gè)可能誤區(qū),是在證券立法問(wèn)題上過(guò)于謹(jǐn)慎,或修法上過(guò)于追求完美。本應(yīng)及早出臺(tái)遏制市場(chǎng)亂象的證券法修訂案,因受限于某個(gè)或某幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題遲遲不能出臺(tái),原有的已經(jīng)落后于證券實(shí)踐的畸輕違法責(zé)任條款不得不繼續(xù)服役,致使證券監(jiān)管執(zhí)法效果不彰。不妨說(shuō),“加大新股發(fā)行質(zhì)量審核”,首先要解決上位法律缺位和法律責(zé)任條款的失衡問(wèn)題。這是當(dāng)下我國(guó)證券市場(chǎng)法律建設(shè)最急迫的問(wèn)題。
筆者以為,基于資本市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的特點(diǎn),反映市場(chǎng)需求的證券法、公司法等法律修訂應(yīng)與一般法律有所區(qū)別,以及時(shí)快速響應(yīng)市場(chǎng)關(guān)切。公司法也好,證券法也罷,不應(yīng)過(guò)分拘泥于法律的穩(wěn)定性,也不應(yīng)過(guò)分追求完美,而應(yīng)追求立法實(shí)效,反映市場(chǎng)迫切關(guān)切,成熟一個(gè)法律條款,就推出一個(gè)。譬如有關(guān)欺詐發(fā)行,市場(chǎng)各方對(duì)證券法相關(guān)條款證券違法責(zé)任畸輕的關(guān)切,已經(jīng)持續(xù)多年,且各方基本上已形成強(qiáng)化法律約束責(zé)任的共識(shí),證券法理該及時(shí)呼應(yīng)這種關(guān)切,盡快修法、補(bǔ)充,不必等到與其他爭(zhēng)議或疑難條款修訂同步出臺(tái)。
在這一點(diǎn)上,一些發(fā)達(dá)國(guó)家證券市場(chǎng)的立法經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。除了我們的近鄰日本對(duì)《商法典》股份公司部分為順應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)變化隔三差五修改,甚至一年修改三次以外,素來(lái)以立法程序繁瑣聞名的美國(guó)也有對(duì)證券立法特事特辦、立法快捷的先例。我國(guó)投資人比較熟悉的一個(gè)案例,是在安然公司和世界通信會(huì)計(jì)丑聞事發(fā)之后不過(guò)短短一兩年間,《薩班斯-奧克斯利法案》即橫空出世,該法案對(duì)美國(guó)《1933年證券法》、《1934年證券交易法》作了大幅修訂,對(duì)及時(shí)穩(wěn)住美國(guó)資本市場(chǎng)投資者信心功不可沒(méi)。
近期,我國(guó)立法機(jī)構(gòu)加大了對(duì)資本市場(chǎng)立法的力度,證券法修訂案立法程序也有提速之勢(shì),特別是在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立之后,證券領(lǐng)域基本立法有望進(jìn)一步加快,證券立法的廣度和深度也有望得到拓展。這無(wú)疑是億萬(wàn)投資人的福音。
迄今證券法修訂仍在路上,有足夠的跡象表明,監(jiān)管理念以及監(jiān)管架構(gòu)的變化對(duì)這次修訂影響極大。眼下,業(yè)內(nèi)各方越來(lái)越清醒地認(rèn)識(shí)到,要實(shí)現(xiàn)IPO的常態(tài)化、全力提高發(fā)行審核質(zhì)量,僅靠現(xiàn)有的法律,或在既有法律框架下通過(guò)證監(jiān)系統(tǒng)自身制定的規(guī)范性文件怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了,而在過(guò)渡期內(nèi),執(zhí)法與立法更須形成合力。比如,在證券法修訂案通過(guò)之前,國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)或證監(jiān)部門應(yīng)促請(qǐng)立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)相關(guān)法律條款的解釋,或授權(quán)給予國(guó)務(wù)院新股發(fā)行審核的臨時(shí)立法授權(quán)。再如,加大新股發(fā)行中當(dāng)事人的“背信法律責(zé)任”,經(jīng)濟(jì)責(zé)任上不封頂,明確承認(rèn)當(dāng)事人超出法律規(guī)定對(duì)投資者有利賠付承諾的法律效力,不承認(rèn)“承諾函”代替依法整改符合上市條件的效力;對(duì)上市前財(cái)務(wù)或法律不合規(guī)不能依法整改的擬上市公司,視為不符合發(fā)行條件,審核人員不得認(rèn)可“以符合發(fā)行條件”為目的的承諾函或責(zé)任聲明等等。此外,為了進(jìn)一步增強(qiáng)新股發(fā)行審核人員的責(zé)任意識(shí),法律修訂也應(yīng)盡快明確新股發(fā)行審核人員失職背信的法律責(zé)任,以彌補(bǔ)法律空白。（原標(biāo)題：評(píng)論：提高發(fā)行審核質(zhì)量亟須立法與執(zhí)法合力）
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