希拉貝兒(Sheila Bair)于2006年至2011年期間曾擔(dān)任美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的主席。保羅沃爾克(Paul A. Volcker)于1979年至1987年期間曾擔(dān)任美聯(lián)儲(chǔ)主席，并在2008年至2011年期間擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問(wèn)委員會(huì)成員。
近期，希拉貝兒與保羅沃爾克這兩位美國(guó)金融界影響力最大的人士聯(lián)合撰文呼吁，美國(guó)政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定推行適當(dāng)?shù)慕鹑谛袠I(yè)監(jiān)管政策，以預(yù)防大規(guī)模金融危機(jī)再次爆發(fā)。
金融領(lǐng)域的監(jiān)管改革工作并非是一條直線發(fā)展，經(jīng)常是前進(jìn)兩步再后退一步。不過(guò)這種現(xiàn)象也并非是一件壞事。有時(shí)候，如果金融監(jiān)管部門愿意向后退回一步，反而會(huì)出現(xiàn)改進(jìn)監(jiān)管辦法的良好機(jī)遇。這樣一來(lái)，監(jiān)管部門能夠通過(guò)簡(jiǎn)化監(jiān)管條例來(lái)降低制度性損耗，還能為公共監(jiān)管政策改革開(kāi)辟一條新路徑。在金融行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，各界人士需要深入分析并評(píng)估各項(xiàng)監(jiān)管政策，以確保這些規(guī)章制度能夠做到簡(jiǎn)潔、有效并緊密契合適用范圍內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模和相應(yīng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)水平。同時(shí)，監(jiān)管部門也需要定期微調(diào)并刪減一些過(guò)時(shí)的金融監(jiān)管政策，以幫助整個(gè)金融行業(yè)的監(jiān)管系統(tǒng)更加有效，達(dá)到金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門雙贏的理想結(jié)局。
但是，也有一些時(shí)候，如果金融業(yè)監(jiān)管部門向后退回一步，可能僅僅是犯了一個(gè)方向錯(cuò)誤的決定。 在金融危機(jī)過(guò)去多年之后，許多金融行業(yè)人士都在重新反思目前美國(guó)金融行業(yè)的監(jiān)管系統(tǒng)。今天擺在我們面前的有許多政策改革選項(xiàng)，其中一些政策改革或許是能夠切實(shí)精簡(jiǎn)金融行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)的重要機(jī)遇，但也有一些可能會(huì)鑄成大錯(cuò)。
在金融監(jiān)管政策改革過(guò)程中，一個(gè)可能導(dǎo)致不良后果的錯(cuò)誤選擇就是徹底放棄政府監(jiān)管工具，這些工具包括清算計(jì)劃以及有序清算制度。這些監(jiān)管工具是政府解決部分金融機(jī)構(gòu)“過(guò)大不能倒”問(wèn)題并結(jié)束政府不斷援助金融機(jī)構(gòu)局面的必備政策工具。
在2008年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，政府金融監(jiān)管部門政策工具范圍有限的問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)。在處理一個(gè)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)的問(wèn)題是，政府監(jiān)管部門很難拿出不會(huì)破壞整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的解決辦法。不論是這些金融機(jī)構(gòu)本身，還是美國(guó)現(xiàn)行法律框架下通常遵循的企業(yè)破產(chǎn)程序，都不足以控制單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)不至于影響整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
當(dāng)雷曼兄弟銀行宣告破產(chǎn)之后，整個(gè)金融系統(tǒng)出現(xiàn)巨震。因此，美國(guó)政府金融監(jiān)管部門立即采取行動(dòng)，對(duì)美國(guó)最大的保險(xiǎn)公司美國(guó)國(guó)際集團(tuán)AIG提供了大量的資金援助。同時(shí)，許多美國(guó)貨幣市場(chǎng)共同基金也從美國(guó)政府那里獲得了足夠的流動(dòng)性援助，以避免整個(gè)金融系統(tǒng)全面崩塌。在金融危機(jī)爆發(fā)之后很短一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就拿出了問(wèn)題資產(chǎn)救助計(jì)劃(TARP)以及其他一系列政府援助項(xiàng)目，以確保部分金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)時(shí)，美國(guó)金融市場(chǎng)仍然能夠維持一個(gè)市場(chǎng)中必備的基礎(chǔ)性功能。
2008年金融危機(jī)過(guò)去之后，美國(guó)政府拿出了一套命名為“多德弗蘭克法案”的金融系統(tǒng)監(jiān)管條例。在這場(chǎng)金融行業(yè)監(jiān)管體系改革進(jìn)程中，美國(guó)國(guó)會(huì)向前邁出了目的明確的兩大步。這些新的監(jiān)管政策規(guī)定確保了即使一個(gè)規(guī)模龐大的金融機(jī)構(gòu)陷入流動(dòng)性危機(jī)，也不需要美國(guó)政府伸出援手加以救助。
首先，多德弗蘭克法案中設(shè)立了“生前遺囑”程序，讓美國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序更加可行。根據(jù)這項(xiàng)監(jiān)管規(guī)定，許多有潛力成為系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)都必須定期向監(jiān)管部門提交一份清算方案，這項(xiàng)清算方案中必須詳細(xì)說(shuō)明這家金融機(jī)構(gòu)如何在不產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，在破產(chǎn)后按照傳統(tǒng)企業(yè)破產(chǎn)程序推進(jìn)資產(chǎn)清算工作，而且這些金融機(jī)構(gòu)還需要定期更新并完善這份清算方案。這個(gè)“生前遺囑”程序的實(shí)際影響力非常強(qiáng)大，在金融危機(jī)結(jié)束后幫助這些規(guī)模龐大的金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革。按照多德弗蘭克法案的規(guī)定，這些業(yè)務(wù)范圍廣泛的大型金融機(jī)構(gòu)將會(huì)逐步推進(jìn)重組工作，并準(zhǔn)備號(hào)在企業(yè)出現(xiàn)瀕臨破產(chǎn)苗頭時(shí)迅速出售一系列市場(chǎng)價(jià)值較高的企業(yè)業(yè)務(wù)部門。
但是，如果一些規(guī)模巨大的金融機(jī)構(gòu)突然發(fā)現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)即將爆發(fā)，那么這些大型金融機(jī)構(gòu)很可能無(wú)法按照傳統(tǒng)企業(yè)破產(chǎn)程序進(jìn)行資產(chǎn)清算。因此，從雷曼銀行破產(chǎn)清算工作中收獲的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大型金融機(jī)構(gòu)在陷入破產(chǎn)危機(jī)時(shí)，最好在周末等短短幾天內(nèi)盡快完成資產(chǎn)清算工作，以確保一家金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)不會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)造成破壞性沖擊。為了解決突然爆發(fā)的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)國(guó)會(huì)又設(shè)立了有序清算程序(OLA)，也算是在監(jiān)管改革道路上后退了一步。根據(jù)這項(xiàng)監(jiān)管規(guī)定，一旦出現(xiàn)傳統(tǒng)企業(yè)破產(chǎn)程序不再適用的情況時(shí)，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)在與美國(guó)總統(tǒng)商議之后，能夠聯(lián)絡(luò)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行一個(gè)大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算工作。
如果我們把“生前遺囑”看作幫助大型金融機(jī)構(gòu)更加平穩(wěn)地進(jìn)入破產(chǎn)清算程序的監(jiān)管政策，那么“有序清算程序”就是允許國(guó)家政府托底金融機(jī)構(gòu)的改革倒退。有序清算程序在設(shè)計(jì)之初，就計(jì)劃專門應(yīng)用于在特殊情況下處理大型金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)的問(wèn)題。這個(gè)陷入危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)將徹底改組企業(yè)管理層，此后公司的股東和債權(quán)人將承擔(dān)這個(gè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)帶來(lái)的損失。在有序清算程序的設(shè)計(jì)理念中，體現(xiàn)了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司在解決大型銀行破產(chǎn)問(wèn)題中作為長(zhǎng)期有效政策工具的重要地位。這些政策工具在處理大規(guī)模傳統(tǒng)銀行瀕臨破產(chǎn)問(wèn)題時(shí)非常有效，并確保不會(huì)對(duì)人民、社會(huì)以及整個(gè)金融系統(tǒng)產(chǎn)生較大的負(fù)面沖擊。
在美國(guó)金融監(jiān)管系統(tǒng)中，“生前遺囑”和“有序清算程序”是兩個(gè)互相協(xié)作的監(jiān)管政策。通過(guò)推進(jìn)企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革，金融機(jī)構(gòu)在面臨危機(jī)的時(shí)候能夠按照傳統(tǒng)企業(yè)破產(chǎn)程序推進(jìn)資產(chǎn)清算工作。相比之下，有序清算程序的設(shè)立理念實(shí)際上是一種倒退，但是卻能夠確保大型金融機(jī)構(gòu)在危機(jī)時(shí)不再享有尋求政府資金援助的特權(quán)。只有在特殊市場(chǎng)環(huán)境下，傳統(tǒng)企業(yè)破產(chǎn)程序無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)快速、清楚地解決資產(chǎn)清算工作時(shí)，美國(guó)政府才會(huì)對(duì)陷入危機(jī)的大型金融機(jī)構(gòu)伸出援手。
不僅如此，當(dāng)今的美國(guó)金融行業(yè)監(jiān)管政策還考慮到大型金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)清算工作有序推行的過(guò)程中，可能需要短期流動(dòng)性支持以確保企業(yè)能夠不間斷地履行必要的市場(chǎng)功能。這一筆政府機(jī)構(gòu)提供的臨時(shí)流動(dòng)性支持資金應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)，這筆資金的提供機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在該金融機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)清算中享有優(yōu)先權(quán)。如果有必要，相關(guān)監(jiān)管部門還會(huì)評(píng)估這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)其他系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的潛在威脅，以確保政府提供的臨時(shí)流動(dòng)性支持能夠得到償付，也就是說(shuō)美國(guó)納稅人不會(huì)承擔(dān)援助資金出現(xiàn)損失的風(fēng)險(xiǎn)。
總而言之，根據(jù)有序清算程序的政策規(guī)定，一旦大型金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)，無(wú)資產(chǎn)抵押的債權(quán)機(jī)構(gòu)將首先失去資產(chǎn)追索權(quán)，也就是說(shuō)無(wú)資產(chǎn)抵押債權(quán)機(jī)構(gòu)將遭受損失，這家金融機(jī)構(gòu)的管理層將對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。顯然，這并不意味著美國(guó)政府部門需要對(duì)這家瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)提供任何形式的援助，相反，有序清算程序可以看做是金融界的葬禮，瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)將在美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的監(jiān)督下有序推進(jìn)破產(chǎn)清算工作，最終迎來(lái)關(guān)門的命運(yùn)。