隨著各地政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目如雨后春筍般涌現(xiàn)，PPP立法問(wèn)題備受關(guān)注。財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松日前透露，PPP立法進(jìn)程正在抓緊推進(jìn)。目前，已完成PPP條例初稿，近期會(huì)向社會(huì)公開征求意見(jiàn)，力求加快立法為PPP項(xiàng)目推進(jìn)提供更好保障。業(yè)內(nèi)人士分析，接下來(lái)，PPP規(guī)范引導(dǎo)政策也將迎來(lái)密集出臺(tái)。
中國(guó)路橋經(jīng)濟(jì)研究會(huì)特約研究員吳學(xué)安近日在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力的情況下，深度激發(fā)民間投資的潛力與活力，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段之一。作為民間投資的重要渠道，PPP能否順利推進(jìn)，不僅事關(guān)民間投資活力與潛力的激發(fā)，助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)大局，更是推動(dòng)混合所有制發(fā)展，完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的題中之意。
但是，PPP在實(shí)施過(guò)程中，也遭遇了種種“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”。有專家呼吁，應(yīng)從推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)的高度，加快PPP相關(guān)立法進(jìn)程，明確政府與社會(huì)資本權(quán)責(zé)利，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)和收益可預(yù)期，以從根本上推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。
“PPP模式亟待靠立法來(lái)‘保駕護(hù)航’”。吳學(xué)安認(rèn)為，如果缺乏對(duì)PPP立法規(guī)范，政府和社會(huì)資本合作之間的界限就常常顯得很不清楚。這容易給政府帶來(lái)施政行為失控，政府威信受損等風(fēng)險(xiǎn)，“更主要的是給企業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)——巨大的不確定性甚至是直接損失，企業(yè)對(duì)政府不規(guī)范的行政行為十分頭疼卻又毫無(wú)辦法?！?/p>
“長(zhǎng)期以來(lái)，PPP項(xiàng)目在操作層面存在重融資輕管理、民營(yíng)企業(yè)參與熱情不高等問(wèn)題。目前不少PPP項(xiàng)目‘看起來(lái)很美’，背后卻有諸多難題待解?！眳菍W(xué)安認(rèn)為，一方面，PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益差，加上一些項(xiàng)目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，加大了PPP落地難度；另一方面，PPP法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，PPP項(xiàng)目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控。
吳學(xué)安分析，民營(yíng)企業(yè)參與PPP仍存在著諸多制約瓶頸。一方面，配套政策不完善導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與PPP建設(shè)始終存在永遠(yuǎn)的“玻璃門”，尤其是在推進(jìn)PPP項(xiàng)目過(guò)程中，部分地方政府尚缺乏契約精神，導(dǎo)致民企參加PPP項(xiàng)目違約事件屢見(jiàn)不鮮；另一方面，從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關(guān)鍵是對(duì)投資前景缺乏確定預(yù)期。而PPP立法的根本目標(biāo)，就是化解各種不確定性，通過(guò)法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會(huì)資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)和收益也都可預(yù)期。
除此之外，作為行政管理主體的政府和作為行政管理對(duì)象的企業(yè)之間的交易關(guān)系缺乏有效的調(diào)整工具。首先，平等民事主體之間的交易行為很明確，有法可依，即《合同法》。但是，政企之間的交易關(guān)系的特殊性導(dǎo)致《合同法》經(jīng)常不適用，因?yàn)檎鳛楹献髦黧w，其特殊性表現(xiàn)為，政府既是行政主體，又是民事主體，或兩個(gè)身份有時(shí)單獨(dú)體現(xiàn)，有時(shí)同時(shí)或交替體現(xiàn)。其次，PPP運(yùn)營(yíng)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)包括交易活動(dòng)多是民事行為，所受到的行政約束與其他企業(yè)無(wú)異，但行政監(jiān)管等行政權(quán)力仍不可避免偶爾或經(jīng)常介入。此時(shí)是適用《合同法》和《民事訴訟法》，還是適用《行政許可法》和《行政訴訟法》，這需要靠專門立法來(lái)厘清。
“不可否認(rèn)，PPP模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”吳學(xué)安說(shuō)。PPP模式是供給側(cè)改革的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。
同時(shí)，吳學(xué)安表示，堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)是保障PPP推廣的重要基石，PPP立法的根本目標(biāo)就是化解不確定性、降低不確定性的程度。吳學(xué)安建議，要通過(guò)法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會(huì)資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)和收益也都可以預(yù)期。