當(dāng)前，中央對(duì)金融安全問(wèn)題的重視程度前所未有。統(tǒng)籌包括地方金融公司在內(nèi)的金融控股公司的監(jiān)管，是我國(guó)統(tǒng)籌金融監(jiān)管的“硬骨頭”和“關(guān)鍵點(diǎn)”。
一、地方金控公司蓬勃發(fā)展
有內(nèi)在合理性
地方性金融控股公司最早興起于2000年左右，2008年之后受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響發(fā)展有所遲緩。2015年開(kāi)始，受益于國(guó)企改革的契機(jī)，地方金融控股平臺(tái)層出不窮，不僅省級(jí)政府甚至地級(jí)市政府都在進(jìn)行自己的金控布局，部分地區(qū)甚至擁有多個(gè)金控平臺(tái)，一時(shí)間地方金控如“雨后春筍”。地方金控平臺(tái)承載著改變地方傳統(tǒng)金融格局、提高地方政府金融話語(yǔ)權(quán)、支撐當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，其蓬勃發(fā)展具有內(nèi)在的合理性。
當(dāng)前地方性金融控股公司可以分為三類(lèi)，即產(chǎn)融結(jié)合型、股權(quán)平臺(tái)型、純粹金融型，其中產(chǎn)融結(jié)合型地方金控占主導(dǎo)。產(chǎn)融結(jié)合型地方金控公司大多旗下?lián)碛卸鄰埥鹑谂普?，但主營(yíng)業(yè)務(wù)仍然以實(shí)業(yè)為主，金融只占其旗下資產(chǎn)的一部分。例如，有主要以房地產(chǎn)與區(qū)域開(kāi)發(fā)為主的地方金控；也有主要以能源、貿(mào)易、不動(dòng)產(chǎn)、酒店為主的金控；也有以金融為主、產(chǎn)業(yè)為輔的金控平臺(tái)，只是相對(duì)數(shù)量較少。在股權(quán)投資型地方金控公司即控股公司擁有子公司股權(quán)份額較少，扮演財(cái)務(wù)投資者的角色，對(duì)子公司的戰(zhàn)略管理、日常運(yùn)營(yíng)并無(wú)實(shí)際控制權(quán)。在純粹金融型地方金控公司內(nèi)，母公司對(duì)子公司的控制力相對(duì)較強(qiáng)，且旗下子公司均為金融系，主要目標(biāo)為金融集聚、資本運(yùn)營(yíng)、綜合經(jīng)營(yíng)等。
地方金融控股公司大多為地方國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)，一般以“地方財(cái)政+金融資本”的形式出現(xiàn)，對(duì)分散的地方財(cái)政性股份進(jìn)行整合，吸引各類(lèi)金融要素資源區(qū)域化聚集。憑借地方政府的力量掌握較為齊全的金融牌照，地方金控一方面可以將金融資產(chǎn)統(tǒng)一管理，有助于政府調(diào)配資源，提高國(guó)有金融資產(chǎn)的規(guī)模集聚效應(yīng)和資源利用效率；另一方面，能夠加大國(guó)有企業(yè)改制上市力度，提升資產(chǎn)證券化水平，有效支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于有區(qū)域性資源扶持和本地化特色業(yè)務(wù)，地方金控發(fā)展迅速，資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)較快，在政商關(guān)系扶持下具有較強(qiáng)的資產(chǎn)端開(kāi)發(fā)和業(yè)務(wù)議價(jià)能力，具備成功構(gòu)建區(qū)域性“客戶(hù)—平臺(tái)—資產(chǎn)”閉環(huán)生態(tài)的潛力，在區(qū)域金融競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勢(shì)明顯。
二、地方金控公司
存在六大風(fēng)險(xiǎn)隱患
一是法律依據(jù)缺失。目前，國(guó)內(nèi)《金融控股公司法》及其配套法律缺失，導(dǎo)致金融控股公司的設(shè)立、運(yùn)行、治理及監(jiān)管等缺乏根本依據(jù)，不利于金融控股公司的長(zhǎng)期、穩(wěn)健發(fā)展，也容易使以套利為目的金控平臺(tái)趁虛而入，不利于金融體系的穩(wěn)定。
二是戰(zhàn)略定位不清晰。首先，部分金控公司初始成立階段是以搶占金融資源、搭建資本平臺(tái)、快速上市補(bǔ)充資本為主要目的，實(shí)際上對(duì)本集團(tuán)發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、內(nèi)部協(xié)同等并沒(méi)有長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃。其次，部分地方融資平臺(tái)通過(guò)控制一家甚至多家金融子公司成為金融控股平臺(tái)，有可能存在規(guī)避政策規(guī)定、加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況。
三是公司治理不完善。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，金融控股公司對(duì)資本運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制能力要求非常高，相應(yīng)的公司治理結(jié)構(gòu)比一般企業(yè)更為復(fù)雜，并非所有機(jī)構(gòu)都適合成立金融控股公司。一方面，當(dāng)前一些地方性金融控股公司存在母公司控制力偏弱的特點(diǎn)，既不利于整體戰(zhàn)略運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管控，也不利于有效整合旗下資源，達(dá)到協(xié)同效應(yīng)。另一方面，政府支持是把“雙刃劍”，盡管政府可以提供資金和政策扶持幫助企業(yè)迅速做大，但也可能存在政府干預(yù)過(guò)多、違反市場(chǎng)規(guī)律、影響企業(yè)決策等現(xiàn)象，不利于地方性金融控股公司構(gòu)建現(xiàn)代公司治理體系。
四是關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)。地方性金融控股公司結(jié)構(gòu)繁雜，如果信息披露不到位，關(guān)聯(lián)交易不易被察覺(jué)。子公司之間直接進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易使得經(jīng)營(yíng)狀況互相影響，增大了金融控股公司的內(nèi)幕交易風(fēng)險(xiǎn)。缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃可能使得內(nèi)部各業(yè)務(wù)單元之間既相互聯(lián)系又相互沖突，并導(dǎo)致集團(tuán)資源浪費(fèi)。
五是企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于集團(tuán)資本金在母公司和下屬公司的資產(chǎn)負(fù)債表同時(shí)反映，容易造成資本金重復(fù)計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，不排除少數(shù)產(chǎn)融結(jié)合的地方金控通過(guò)資金調(diào)撥來(lái)逃避資本金監(jiān)管限制，使得整個(gè)集團(tuán)財(cái)務(wù)杠桿比例過(guò)高。
六是監(jiān)管機(jī)制有待健全。目前，人民銀行肩負(fù)維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任但不具備明確、足夠的金融控股公司統(tǒng)籌監(jiān)管權(quán)?！叭龝?huì)”的監(jiān)管范圍則天然受限，缺乏對(duì)金融控股公司，特別是非金融企業(yè)發(fā)起的金融控股公司的資本充足率、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管控等交叉化的整體性監(jiān)管有效機(jī)制。
可見(jiàn)，統(tǒng)籌包括地方金融公司在內(nèi)的金融控股公司的監(jiān)管，是我國(guó)統(tǒng)籌金融監(jiān)管的“硬骨頭”和“關(guān)鍵點(diǎn)”。之所以說(shuō)是“硬骨頭”，是因?yàn)榕c某項(xiàng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)的協(xié)同監(jiān)管相比，有效監(jiān)管跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)難度更大、要求更高。之所以說(shuō)是“關(guān)鍵點(diǎn)”，是因?yàn)槟壳皩?duì)金融控股公司的協(xié)調(diào)監(jiān)管尚存在信息掌握不充分、劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法律支撐不完備等問(wèn)題。而一些經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)少、風(fēng)險(xiǎn)管理能力差的機(jī)構(gòu)“一擁而上”布局“金控”，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，甚至可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
三、以系統(tǒng)性長(zhǎng)效化
安排地方金控統(tǒng)籌監(jiān)管
為補(bǔ)齊我國(guó)統(tǒng)籌金融監(jiān)管的“拼圖”，建議有關(guān)部門(mén)抓緊落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記講話的精神，在著力推進(jìn)跨市場(chǎng)、交叉性金融業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)監(jiān)管的同時(shí)，作出系統(tǒng)性、長(zhǎng)效化安排，推動(dòng)包括地方金控在內(nèi)的金融控股公司統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制取得實(shí)質(zhì)性突破。
1、加快完善金融法律，為地方金控公司發(fā)展提供明確法律依據(jù)
盡快啟動(dòng)我國(guó)金融控股公司的立法工作，重點(diǎn)解決四方面問(wèn)題：一是明確金融控股公司的界定，包括其具有的資本總量、股權(quán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍等，并要求其建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度。二是設(shè)立金融控股公司必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序才能獲得相應(yīng)牌照，應(yīng)明確哪些機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立金融控股公司，需嚴(yán)格審查其資質(zhì)，包括其近年來(lái)的盈利情況、資本實(shí)力、經(jīng)營(yíng)目的等。對(duì)地方政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的金融控股公司還需要提交有關(guān)資金來(lái)源、盈利模式、戰(zhàn)略規(guī)劃等相應(yīng)材料。三是建立金融控股公司的破產(chǎn)和退出機(jī)制，包括破產(chǎn)重整、破產(chǎn)問(wèn)責(zé)和破產(chǎn)前置程序等方面的內(nèi)容。資產(chǎn)規(guī)模較大的地方型金融控股公司破產(chǎn)申請(qǐng)必須得到金融監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)，以有效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，確保金融體系穩(wěn)定。
2、做實(shí)“一行三會(huì)”監(jiān)管聯(lián)席機(jī)制，切實(shí)提高地方金控公司監(jiān)管效率
建議參照美國(guó)的傘形監(jiān)管模式，建立由央行主監(jiān)管、“三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)。首先，人民銀行可以作為傘形監(jiān)管的牽頭人，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融集團(tuán)的監(jiān)管，包括金控公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)范圍確定、高管資格審核和整體性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等。各子公司按照所屬行業(yè)分別由銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。其次，進(jìn)一步強(qiáng)化和健全現(xiàn)有的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。人民銀行作為主監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)信息共享和監(jiān)管溝通，做實(shí)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。最后，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)涵也不僅局限于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)作，還包括中央與地方監(jiān)管的上下聯(lián)動(dòng)，研究探索省、市級(jí)地方金融辦等政府機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過(guò)程中起到積極配合引導(dǎo)作用。
3、以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為根本、以開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作為導(dǎo)向，規(guī)范和引導(dǎo)地方金控公司發(fā)展
建議對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)地方金控公司進(jìn)行差異化引導(dǎo)和規(guī)范，其建立和發(fā)展需要堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持服務(wù)當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展地方金控必須堅(jiān)持以客戶(hù)為中心，增強(qiáng)綜合金融服務(wù)能力，提高實(shí)體產(chǎn)業(yè)融資的可獲得性、推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。地方金控需充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，不能以多個(gè)子公司、多種金融牌照為便利來(lái)開(kāi)展套利、空轉(zhuǎn)和投機(jī)，開(kāi)展“偽創(chuàng)新”，加大金融風(fēng)險(xiǎn)。二是堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向。地方政府應(yīng)主要在配合監(jiān)管和提供配套設(shè)施等方面發(fā)揮主要作用。在組建金融控股公司的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持商業(yè)性原則，不能以行政命令代替市場(chǎng)規(guī)律。
4、完善治理結(jié)構(gòu)，有效防范地方金控公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
地方性金融控股公司除了滿(mǎn)足一般金融企業(yè)的治理要求外，還需要在母公司持股比例、促進(jìn)內(nèi)部協(xié)同和防范風(fēng)險(xiǎn)傳染等方面加強(qiáng)管理。一是母公司對(duì)子公司全資控股或絕對(duì)控股，更好地貫徹集團(tuán)總體戰(zhàn)略、搭建綜合經(jīng)營(yíng)平臺(tái)、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)和全面管控風(fēng)險(xiǎn)，有效避免各子公司獨(dú)立行事、各自為政，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。二是建立健全有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制。從戰(zhàn)略高度出發(fā)構(gòu)建“依法合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)”的風(fēng)險(xiǎn)文化。搭建矩陣式的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。母公司建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)。各子公司和業(yè)務(wù)條線負(fù)責(zé)自身風(fēng)險(xiǎn)管控，其風(fēng)險(xiǎn)管理人員主要對(duì)母公司負(fù)責(zé)。此外，地方金控公司還需要打造包括資金、業(yè)務(wù)、信息和人員等方面在內(nèi)的適度、良好的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，有效防止風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽?/p>