從年初向地方政府下達(dá)舉債問責(zé)函，到年中嚴(yán)格規(guī)范地方融資平臺(tái)公司等措施出臺(tái)，半年時(shí)間，財(cái)政部頻頻出臺(tái)文件加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。
6月開始，財(cái)政部將重點(diǎn)針對(duì)政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為進(jìn)行整頓。根據(jù)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(以下簡稱“87號(hào)文”)，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債。
記者獲悉，87號(hào)文發(fā)布短短一周時(shí)間，已在地方財(cái)政系統(tǒng)引起頗多關(guān)注?！爸饕蚴墙衲暌詠頂?shù)個(gè)省市因?yàn)檫`法違規(guī)舉債受到追責(zé)，文件出臺(tái)，對(duì)原來心存僥幸的地方政府、金融機(jī)構(gòu)和其他企業(yè)等帶來壓力。”某一線城市地方財(cái)稅系統(tǒng)人士坦言。
地方政府的“僥幸”心理
記者了解到，在正常的政府購買服務(wù)中，企業(yè)以政府采購應(yīng)收賬款進(jìn)行合法融資，這一舉措得到了財(cái)政部和地方各級(jí)財(cái)政部門的積極支持。
但隨著財(cái)政部嚴(yán)查地方政府舉債行為后，不少地方政府以委托代建購買服務(wù)之名，虛構(gòu)政府采購協(xié)議，地方政府的平臺(tái)公司以協(xié)議所規(guī)定的應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，從而實(shí)現(xiàn)舉債目的。
對(duì)此，北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，近幾年，政府購買服務(wù)盛行的原因，主要是由于其審批程序簡單，監(jiān)管不到位。“很多地方基本有地方政府和金融機(jī)構(gòu)自由安排，削弱了43號(hào)文(《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》)要嚴(yán)控地方債務(wù)的效果。”
在前期調(diào)研中，財(cái)政部已經(jīng)注意到這方面的問題。根據(jù) 87號(hào)文要求，金融機(jī)構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)，不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。
6月15日，上海財(cái)政系統(tǒng)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，87號(hào)文件明確了對(duì)購買服務(wù)本質(zhì)要求的回購，尤其是強(qiáng)調(diào)了對(duì)于貨物、建設(shè)工程、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、融資行為的限制，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資。
在該人士看來，杜絕違法違規(guī)舉債融資，以及之前剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能的要求，其目的在于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。
在財(cái)政部看來，這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
此前財(cái)政部和央行等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制。
金永祥在接受采訪時(shí)表示，中央對(duì)這種行為進(jìn)行限制也會(huì)有一個(gè)預(yù)期?！邦A(yù)計(jì)接下來一段時(shí)間，地方政府的平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)會(huì)爭先恐后趕在政策窗口期多辦事?！?/p>
根據(jù)時(shí)間安排，各省級(jí)財(cái)政部門要將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
提高購買服務(wù)預(yù)算績效
根據(jù)87號(hào)文的要求，政府購買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。
“以前很多事情都用政府購買服務(wù)途徑解決，但87號(hào)文提出要嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，可謂是對(duì)癥下藥，隨著政府購買服務(wù)范圍逐漸清晰，未來大部分都不能采用了?！苯鹩老檎f。
據(jù)他介紹，以前不管政府是否有預(yù)算很多都通過政府購買服務(wù)來融資，現(xiàn)在有預(yù)算在先，地方政府搞購買服務(wù)的動(dòng)機(jī)沒有了?！敖鹑跈C(jī)構(gòu)對(duì)偽政府購買服務(wù)項(xiàng)目貸款將無法通過合規(guī)性審查?！?/p>
2017年1月初，財(cái)政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為；同時(shí)收到財(cái)政部函件的還有商務(wù)部和銀監(jiān)會(huì)，要依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為。財(cái)政部要求嚴(yán)肅問責(zé)，并按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理。
在對(duì)上述省市問責(zé)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為時(shí)，其中就提到內(nèi)蒙古自治區(qū)交通廳“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，合同時(shí)間長達(dá)18年。
對(duì)此，上述一線城市地方財(cái)稅系統(tǒng)人士表示，有些地方將政府購買服務(wù)納入中期財(cái)政規(guī)劃，但中期財(cái)政規(guī)劃不由人大批準(zhǔn)，并不具有法律效力?！岸抑衅谪?cái)政規(guī)劃是3年期的滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，納入中期財(cái)政規(guī)劃的政府購買服務(wù)協(xié)議最長時(shí)間也只有3年?！?/p>
值得注意的是，上述內(nèi)蒙古自治區(qū)的購買服務(wù)合同時(shí)間長達(dá)18年，已經(jīng)超過了兩屆政府的任期，顯然已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)卣臋?quán)限范圍。
對(duì)此，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，這種舉債行為實(shí)質(zhì)上還是地方政府通過人大為其違規(guī)行為進(jìn)行了背書。根據(jù)87號(hào)文的規(guī)定，這種行為是明令禁止的。
一直以來，地方政府和財(cái)政部之間上演著“上有政策，下有對(duì)策”的戲碼，從地方政府的融資平臺(tái)貸款，到偽PPP、各種產(chǎn)業(yè)基金等，地方政府的舉債沖動(dòng)有增無減。
財(cái)政部對(duì)87號(hào)文的解讀認(rèn)為：一些地區(qū)違反政府采購法和國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)等文件規(guī)定，以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)此，財(cái)政部要求，各地應(yīng)當(dāng)將年度預(yù)算中政府購買服務(wù)總金額、納入中期財(cái)政規(guī)劃的政府購買服務(wù)總金額以及政府購買服務(wù)項(xiàng)目有關(guān)預(yù)算信息，按規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公開，提高預(yù)算透明度。