三年時間，政府和社會資本合作(PPP)項目擬投資額沖破14萬億元，種種問題伴隨著爆發(fā)式增長愈加凸顯，這引起政府和市場的擔憂：PPP能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?
“為了穩(wěn)增長而亂做PPP項目，長遠來看很可怕，可能會發(fā)生系統(tǒng)性風險?！鼻迦A大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經(jīng)記者，近期官方更加重視PPP規(guī)范發(fā)展，控制風險，今年毫無疑問是PPP的規(guī)范年。
5月，國家發(fā)改委一周內(nèi)召開三場座談會，摸底PPP發(fā)展中碰到的問題，并將上報給國務院;4月底，財政部、國家發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知，嚴禁地方政府利用PPP變相舉債;意在促使PPP規(guī)范發(fā)展的第四批國家PPP示范項目正在醞釀中; PPP條例也將在近期公開征求意見。
財政部PPP中心主任焦小平近日在“中國PPP良好實踐”國際研討會上表示，要保證PPP改革可持續(xù)發(fā)展，特別是在市場很熱的情況下，規(guī)范完善和控風險至關重要，創(chuàng)新的油門、風險的剎車和改革的方向盤皆不可偏廢。
潛藏債務風險
2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會資本介入來提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，進而促使政府職能轉變，推動財政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，作為全面深化改革的重要抓手。
三年多時間里，PPP法規(guī)體系逐步完善，示范項目正發(fā)揮著“標桿”和帶動作用，PPP項目資產(chǎn)證券化、PPP引導基金、獎勵政策等各類支持政策不斷出臺，地方政府對于推動PPP項目熱情高漲，更多投資者選擇加入。
“PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。”主抓PPP工作的財政部副部長史耀斌在去年底的全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會上表示，PPP改革工作正有序推進，取得積極成效。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目共計12287個，累計投資額14.6萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團和19個行業(yè)領域。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。
伴隨著PPP的爆炸式增長，不少問題也隨之暴露。最突出的是，部分地方政府借PPP變相舉債，即打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資，增加了地方政府債務風險隱患。
多位省級財政廳人士告訴第一財經(jīng)記者，地方的確存在不同程度的借PPP之名行變相融資之實，讓人很頭疼。
經(jīng)常給地方官員培訓PPP的王守清還發(fā)現(xiàn)，地方政府嫌做PPP模式比較麻煩，想方設法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購買服務等方式變相上項目。
“部分地方借PPP變相舉債，規(guī)避PPP管理要求，做假PPP項目，本質(zhì)上還是觀念轉變不到位，沒有理解中央推廣PPP的意圖，簡單把PPP理解為新的融資手段，追求經(jīng)濟增長和個人政績?！蓖跏厍宸Q，“本來推PPP目的是化解政府債務，但不規(guī)范操作下債務不減反增?！?/p>
中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟在2017第十五屆水業(yè)論壇上表示，PPP模式下股權融資雖然由社會資本出資，但實際上是明股實債，債務資金要找當?shù)仄脚_公司進行接盤，最后都要轉化為地方政府或有債務。政府對各種支出責任或有負債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用得不亦樂乎。
“隱形門檻”
除了潛藏的債務風險，PPP在三年探索中還有不少實操中碰到的問題等待解決。
比如，個別地方政府通過設置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件，制造“隱形門檻”讓民營資本畏難。
龍元明城投資管理有限公司副總經(jīng)理苗紀江曾告訴第一財經(jīng)記者，“做PPP項目遇到的坎兒不少。比如一些項目投資額不到10億元，地方卻設置了總資產(chǎn)50億元甚至百億元的高門檻，把民企攔在門外。”
王守清發(fā)現(xiàn)，確實有部分地方官員害怕民企參與到PPP項目?！耙驗轫椖孔龊昧耸抢硭斎唬绻鰡栴}官員擔心給自己惹事，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力甚至受賄等質(zhì)疑。另外國企參與PPP項目出問題了，不會撂挑子，但民企可能就不干了，風險不可控，也會影響官員政治生涯。”
同樣，民企也擔心政府不履約，長達二三十年合作中可能出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，再加上自身能力局限，民營資本參與PPP項目也觀望居多，舉棋不定。
受政府和民企互相擔心對方不履約等因素影響，民營資本參與PPP項目積極性并不高也困擾著決策層。國外PPP模式限定私人資本參與，中國則根據(jù)國情，央企、國企也允許并在實踐中大量參與PPP項目建設，市場人士擔心其中潛藏風險。
惡性競爭的問題也愈演愈烈。
苗紀江告訴第一財經(jīng)，企業(yè)在PPP項目招投標時低價競爭現(xiàn)象不少，比如中部一個幾十億的綜合管廊PPP項目，一家公司把回報率調(diào)到基準利率，下浮到基本上沒有任何利潤空間，甚至會虧損，這讓其他企業(yè)沒法與其競爭。如果政府同意這一報價，政府以后肯定吃虧，因為企業(yè)不可能不尋求利潤來給你免費做，很可能最后出現(xiàn)政府和企業(yè)雙輸局面。
PPP項目咨詢行業(yè)也面臨低價惡性競爭問題。
以廣西某地軌道交通投融資咨詢服務項目公開招標為例，根據(jù)招標信息，該項目預定的業(yè)務市場價起點為30萬元，但實際中標價格卻僅為2.28萬元。以超低價中標的現(xiàn)象，引起同行普遍質(zhì)疑，有業(yè)內(nèi)人士調(diào)侃“這點錢夠來回的路費嗎?”
另外，PPP發(fā)展還面臨諸如投資回報、融資渠道、忽視運營、稅收規(guī)則、退出渠道以及合格社會資本方選擇等多方面的問題。
PPP發(fā)展規(guī)范之年
其實，地方借PPP項目變相融資、規(guī)避PPP管理要求、PPP項目“重數(shù)量輕質(zhì)量”等問題早已為官方意識到。
財政部早在2015年就要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，這一紅線目的在于防控財政風險。財政部還發(fā)文嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。
王守清告訴第一財經(jīng)記者，種種跡象顯示，打擊地方借PPP項目變相融資力度明顯加大。
“在財政部去年摸底地方違法違規(guī)舉債擔保之后，今年相關負責人被處罰，包括重慶市黔江區(qū)財政局局長被撤職。2月底，財政部發(fā)函公開質(zhì)疑武漢地鐵8號線PPP項目可能存在風險分配不當。再到50號文把包括PPP模式在內(nèi)的不規(guī)范地方政府舉債路子都堵死?！蓖跏厍宸Q。
財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門近期發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，即上述50號文，一大要點就是規(guī)范PPP行為。
50號文要求，地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
國家發(fā)改委也于近期連續(xù)召開了PPP金融機構、專家和社會資本三場座談會。參與專家座談會的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財經(jīng)記者，官方還是希望了解PPP發(fā)展中面臨哪些問題，并收集各方建議。
金永祥認為，PPP發(fā)展中面臨的問題不少，比如項目出問題后中央和地方誰去監(jiān)管，如何監(jiān)管?地方達到10%財力上限后PPP模式怎么繼續(xù)走下去?不少沒完成融資的PPP項目如何與資金對接?未來費價改革和金融改革是PPP發(fā)展的關鍵。
財政部條法司副司長周勁松近日在PPP創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展論壇上表示，中國有關PPP的立法正在緊鑼密鼓推進，PPP條例已完成初稿，最近一兩個月會向社會公開征求意見。PPP立法以解決目前突出的問題為導向，同時體現(xiàn)制度建設的前瞻性、引導性，為PPP的發(fā)展發(fā)揮保障、促進和規(guī)范作用。
參與過PPP條例立法征求意見的君合律師事務所合伙人劉世堅告訴第一財經(jīng)，不能指望一個PPP條例能解決所有問題，但它能對PPP規(guī)范發(fā)展起到積極作用。
財政部金融司司長孫曉霞近日接受媒體采訪時表示，財政部對PPP實施正面清單管理，積極引導各地規(guī)范實施PPP項目，盡力杜絕清單之外的“擦邊球”。
“今年毫無疑問是PPP發(fā)展規(guī)范之年，從發(fā)改委這邊看，從穩(wěn)增長角度看能做PPP項目盡量做，但它也強調(diào)規(guī)范。金融機構也在發(fā)文不能給地方違法違規(guī)借債。國資委讓央企做PPP，也在強調(diào)規(guī)范。”王守清稱。