這些年來(lái)，個(gè)人賬戶“存”還是“廢”、“做大”還是“做小”、“做實(shí)”還是“做空”的爭(zhēng)議并未因中央文件的屢次拍板定案而消彌。相反，種種分歧仍或明或暗地存在于理論和實(shí)踐層面中。
2013年11月的十八屆三中全會(huì)將“做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)”改為“完善個(gè)人賬戶”后，業(yè)內(nèi)在完善個(gè)人賬戶的路徑上產(chǎn)生了巨大的分歧，爭(zhēng)議的核心是個(gè)人賬戶是否要轉(zhuǎn)為名義賬戶以及是否需要擴(kuò)大個(gè)人賬戶。
第一財(cái)經(jīng)記者從多位業(yè)內(nèi)人士處了解到，經(jīng)過(guò)兩年多的激烈爭(zhēng)議之后，個(gè)人賬戶的改革路徑逐步明朗：個(gè)人賬戶不再做實(shí)，將8%的個(gè)人賬戶作為個(gè)人權(quán)益記錄的方向正在贏得更多共識(shí)。但業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，完善個(gè)人賬戶的方案要待十九大之后才能確定。
專家認(rèn)為，與社會(huì)統(tǒng)籌不同，個(gè)人賬戶上的負(fù)債是硬約束的，未來(lái)不可能通過(guò)計(jì)算公式的調(diào)整減少養(yǎng)老金的支出，這意味著屆時(shí)在職一代的負(fù)擔(dān)會(huì)更重。
個(gè)人賬戶命運(yùn)多舛
中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)理事長(zhǎng)宋曉梧自上世紀(jì)80年代起長(zhǎng)期直接參與我國(guó)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和改革進(jìn)程。他在近日舉行的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶專題研討會(huì)上說(shuō)，從1989年深圳市和海南省試點(diǎn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中引入個(gè)人賬戶開(kāi)始，關(guān)于個(gè)人賬戶的爭(zhēng)議已經(jīng)進(jìn)行了四輪。
1993年中共十四屆三中全會(huì)之前的第一輪爭(zhēng)議核心是是否引入個(gè)人賬戶。第二輪爭(zhēng)議高潮發(fā)生在1996~1997年，核心是關(guān)于個(gè)人賬戶的大小之爭(zhēng)。雖然國(guó)務(wù)院決定實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，但同時(shí)推薦了兩套方案，一套是體改委的大賬戶小統(tǒng)籌，一套是勞動(dòng)部的大統(tǒng)籌小賬戶。
統(tǒng)賬結(jié)合的方案在實(shí)施中出現(xiàn)了多樣化，個(gè)人賬戶的規(guī)模不統(tǒng)一，從最低4%到最高17%，給養(yǎng)老金制度改革帶來(lái)了很多矛盾。宋曉梧說(shuō)，當(dāng)時(shí)湖北省的職工反映，同在武漢市，但要從省屬企業(yè)向武漢市屬企業(yè)調(diào)動(dòng)都沒(méi)辦法，因?yàn)閭€(gè)人賬戶規(guī)模不一樣。
2000年是個(gè)人賬戶爭(zhēng)議的第三次高潮。從當(dāng)年研討會(huì)的情況來(lái)看，反對(duì)個(gè)人賬戶的觀點(diǎn)明顯不占上風(fēng)，大部分機(jī)構(gòu)和學(xué)者都贊成繼續(xù)堅(jiān)持“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。
國(guó)務(wù)院最后決定維持統(tǒng)賬結(jié)合的制度，但個(gè)人賬戶要做小、做實(shí)。2001年開(kāi)始，遼寧、吉林、黑龍江相繼啟動(dòng)做實(shí)試點(diǎn)，但在做實(shí)個(gè)人賬戶的過(guò)程中遇到了前所未有的困難。到2008年做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)大到了13個(gè)省份，其中一些省份還與全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)簽訂了委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議，但此后再也沒(méi)有省份愿意加入。
據(jù)了解，到2010年，中央財(cái)政對(duì)最早做實(shí)賬戶的遼寧省的做實(shí)試點(diǎn)補(bǔ)貼處于暫時(shí)中止?fàn)顟B(tài)，并特批遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，這意味著遼寧做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)幾近失敗。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍表示，2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》只明確了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，但回避個(gè)人賬戶做實(shí)問(wèn)題，至此，做實(shí)個(gè)人賬戶在政策上開(kāi)始動(dòng)搖。
個(gè)人賬戶不擴(kuò)大
“做實(shí)”個(gè)人賬戶試點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中遇到的困境是，由于地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重失衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)人賬戶很難做實(shí)，并且由于投資效率低下，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)雖然可以做實(shí)，但是不愿意做實(shí)。
做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)難以為繼，將個(gè)人賬戶的改革再一次推向了十字路口，在十八屆三中全會(huì)的公報(bào)中，完善個(gè)人賬戶取代了以往的做實(shí)個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶的爭(zhēng)議也迎來(lái)了第四次高潮。此次爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是，是否實(shí)行名義賬戶、是否擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例。
這場(chǎng)爭(zhēng)論從2014年末開(kāi)始，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的樓繼偉認(rèn)為，做實(shí)個(gè)人賬戶已經(jīng)無(wú)法持續(xù)，名義個(gè)人賬戶(NDC)是下一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶可選擇的模式，他支持?jǐn)U大個(gè)人賬戶的改革方案。
知情人士表示，財(cái)政部曾對(duì)于28%、16%、8%的名義個(gè)人賬戶均做過(guò)測(cè)算，擴(kuò)大個(gè)人賬戶的目的是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)機(jī)制，增加制度的可持續(xù)性。
包括宋曉梧在內(nèi)的一批社保界學(xué)者、官員則反對(duì)擴(kuò)大個(gè)人賬戶，尤其是反對(duì)沒(méi)有任何社會(huì)共濟(jì)性的零統(tǒng)籌“全賬戶”。
宋曉梧認(rèn)為，在我國(guó)一次分配差距已經(jīng)過(guò)大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持公平、共濟(jì)性的原則不能偏離，堅(jiān)持縮小而非擴(kuò)大初次分配差距的方向不能偏離。
中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成在上述研討會(huì)上表示，在多層次制度體系中，公共養(yǎng)老金必須由政府參與并扮演信用擔(dān)保人角色，切實(shí)提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，讓人民始終對(duì)其充滿信賴；所謂多繳多得激勵(lì)機(jī)制，因與公共養(yǎng)老金制度追求的社會(huì)公平存在價(jià)值沖突，應(yīng)當(dāng)?shù)?/p>
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院教授朱青認(rèn)為，建立個(gè)人賬戶制度的初衷有兩個(gè)，一個(gè)是引入個(gè)人繳費(fèi)，另一個(gè)是積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，提高儲(chǔ)蓄率推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
他表示，擴(kuò)大個(gè)人賬戶的倡議者參考住房公積金是不合適的，因?yàn)樽》抗e金是短期可以受益的制度項(xiàng)目，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是長(zhǎng)期的制度，參保者至少要在35年后才能享受待遇，住房公積金和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩者是具有不同屬性的，不能簡(jiǎn)單借鑒，所以不建議擴(kuò)大個(gè)人賬戶的繳費(fèi)規(guī)模。
知情人士表示，中央高層采納了堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)公平共濟(jì)性的建議，“多繳多得”最近這一兩年間也淡出了中央文件。
雖然擴(kuò)大個(gè)人賬戶不是未來(lái)的改革方向，但名義賬戶卻成為解決當(dāng)前個(gè)人賬戶空賬的一劑良藥。
名義賬戶制度的學(xué)名為“名義繳費(fèi)確定型”，其本質(zhì)有兩點(diǎn)：在融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費(fèi)確定型。簡(jiǎn)而言之，就是以后個(gè)人賬戶中沒(méi)有真實(shí)資金，而是對(duì)個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行記賬，把繳費(fèi)和收益都計(jì)入賬戶，作為未來(lái)發(fā)放的依據(jù)。
宋曉梧表示，目前優(yōu)選方案仍是保持現(xiàn)有統(tǒng)賬結(jié)合制度不變，但基于做實(shí)個(gè)人賬戶現(xiàn)實(shí)困難，把現(xiàn)在職工繳納的8%個(gè)人賬戶改為名義賬戶將達(dá)到平穩(wěn)過(guò)渡的效果，并保證制度的社會(huì)共濟(jì)性。
名義賬戶意味著，未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶將不再做實(shí)而只是作為個(gè)人參保繳費(fèi)的權(quán)益記錄，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金名副其實(shí)地回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制。
個(gè)人賬戶走向名義賬戶是一個(gè)向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的結(jié)果。名義賬戶雖然可以將空賬合法化，能夠在一定程度上緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，但卻無(wú)法從根本上解決個(gè)人賬戶私有性質(zhì)與社會(huì)統(tǒng)籌共濟(jì)性之間的矛盾。
宋曉梧表示，他一直反對(duì)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度引入個(gè)人賬戶，多年來(lái)在個(gè)人賬戶改革實(shí)踐中堅(jiān)持做實(shí)做小的原則，此次建議對(duì)8%個(gè)人賬戶實(shí)行名義賬戶制度，是考慮到維護(hù)制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性所做的妥協(xié)。他說(shuō)，如果個(gè)人賬戶能夠縮小到5%，那么基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共濟(jì)性的效果會(huì)更好。
養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制？
1966年，美國(guó)著名學(xué)者亨利·艾倫在《社會(huì)保險(xiǎn)悖論》這篇論文中提出著名的“艾倫條件”(Aaron Condition)。他說(shuō)，如果人均工資增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率之和超過(guò)利率，那么引入現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就可改善每個(gè)人的福利現(xiàn)狀。
朱青認(rèn)為，我國(guó)的實(shí)際國(guó)情是滿足艾倫條件的，即我國(guó)的實(shí)際工資增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率之和是遠(yuǎn)高于實(shí)際收益率的，所以我國(guó)建立現(xiàn)收現(xiàn)付制度是更有效率的做法，沒(méi)有必要建立基金制。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員王新梅長(zhǎng)期緊盯養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，她在研究了智利、新加坡以及許多發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制養(yǎng)老金發(fā)展歷程后提出，世界銀行推行的公共養(yǎng)老金的私有化改革是基于錯(cuò)誤的假設(shè)之上的。
王新梅說(shuō)，在過(guò)去20多年的全球性養(yǎng)老金改革中，世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提出的積累制可以應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化的觀點(diǎn)，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，都全面地被所有發(fā)達(dá)國(guó)家所拒絕。
中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心副教授楊俊認(rèn)為，從1981年啟動(dòng)的智利個(gè)人賬戶改革養(yǎng)老金待遇水平較低，已經(jīng)引起參保者的強(qiáng)烈反對(duì)；個(gè)人賬戶制度的激勵(lì)功能實(shí)際非常有限，很多人都是只維持最低需要的繳費(fèi)年限，還有許多人逃離了這一制度。
中國(guó)社科院學(xué)部委員周弘則認(rèn)為，目前有些關(guān)于個(gè)人賬戶的討論混淆了國(guó)家和市場(chǎng)。通常情況下，公共養(yǎng)老金也分為兩層，一是體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二是體現(xiàn)收入差別的補(bǔ)充養(yǎng)老金，有點(diǎn)像我國(guó)的個(gè)人賬戶，兩者都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，投資部分很少。真正的個(gè)人賬戶是市場(chǎng)行為。
從統(tǒng)賬結(jié)合走向統(tǒng)賬分離
鄭功成表示，20多年的時(shí)間證明，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一大失誤是在缺乏理性論證的條件下，簡(jiǎn)單地將完全私有化的個(gè)人賬戶引入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅損害了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)有的公共性與穩(wěn)定性，也造成了一系列的不良后遺癥。
李珍從制度建立伊始就反對(duì)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中引入個(gè)人賬戶。她認(rèn)為，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)混入社會(huì)保險(xiǎn)在理論上的困境是個(gè)人賬戶是私有財(cái)產(chǎn)，不具保險(xiǎn)性質(zhì)，將它嵌入社會(huì)保險(xiǎn)之中在學(xué)理上不通。
李珍對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，正是因?yàn)樵凇敖y(tǒng)賬結(jié)合”制度中共有私有產(chǎn)權(quán)混合，所以實(shí)踐中沒(méi)有人是由于個(gè)人賬戶制度的設(shè)計(jì)而愿意努力工作且積極參保多繳費(fèi)，個(gè)人賬戶的激勵(lì)假想理論并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。
“當(dāng)年想要通過(guò)統(tǒng)賬結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既要有公平性又要有激勵(lì)性的美好愿望，在實(shí)踐中證明是難以完成的，最后的結(jié)果是統(tǒng)賬結(jié)合變成了一筆‘混賬’?！彼螘晕嗾f(shuō)。
鄭功成認(rèn)為，簡(jiǎn)單地將完全私有化的個(gè)人賬戶引入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅弱化了公共養(yǎng)老金的互助共濟(jì)功能，也直接損害了這個(gè)制度的可靠性、可持續(xù)性，還造成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割，并使完全個(gè)人賬戶化的企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)法得到健康發(fā)展。
李珍認(rèn)為，實(shí)行名義賬戶意味著對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行“做空”，空賬邁不過(guò)的一個(gè)坎是如何計(jì)息。
名義賬戶和銀行賬戶的根本不同在于，儲(chǔ)戶是真金白銀拿給銀行，銀行實(shí)現(xiàn)投資收益之后給儲(chǔ)蓄利息，而名義賬戶中是沒(méi)有錢(qián)的，個(gè)人交的錢(qián)已經(jīng)拿出給退休人員發(fā)養(yǎng)老金了。
“計(jì)息低則賬戶持有人受損，計(jì)息高則下一代受損?！崩钫湔f(shuō)，改革之后，如果還像以前一樣按一年期銀行利率計(jì)息的話，參保人是受損的，并且個(gè)人賬戶養(yǎng)老金水平低下；而如果計(jì)入較高利息，那么很快會(huì)積累大量的負(fù)債。
李珍認(rèn)為，與社會(huì)統(tǒng)籌不同，個(gè)人賬戶上的負(fù)債是硬約束的，未來(lái)不可能通過(guò)計(jì)算公式的調(diào)整減少養(yǎng)老金的支出，這意味著屆時(shí)在職一代的負(fù)擔(dān)會(huì)更重，會(huì)拖累中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
因此，李珍建議職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)，讓參保人建立自愿性儲(chǔ)蓄養(yǎng)老制度，會(huì)減少因政府干預(yù)產(chǎn)生的扭曲。同時(shí)，個(gè)人賬戶的分離還需要其他參量改革來(lái)配合，否則制度的收支平衡就會(huì)出問(wèn)題。
“如果改革之初只是將國(guó)家和企業(yè)包辦的養(yǎng)老保障改為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，沒(méi)有引入個(gè)人賬戶，再在這個(gè)制度基礎(chǔ)上推進(jìn)企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，那么我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革將會(huì)順利得多?！编嵐Τ烧f(shuō)。
自十八屆三中全會(huì)提出完善個(gè)人賬戶之后，學(xué)界提出了多種完善個(gè)人賬戶的方案，諸多方案中，從統(tǒng)賬結(jié)合走向統(tǒng)賬分離被認(rèn)為是一條根本解決之道，即將第一支柱中的個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌分離，轉(zhuǎn)向第二或第三支柱，讓政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。
然而，統(tǒng)賬分離需要對(duì)現(xiàn)行制度動(dòng)“大手術(shù)”，尚難以成為完善個(gè)人賬戶的現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革仍然任重道遠(yuǎn)。